改革的出路在于徹底打破現(xiàn)行農(nóng)地統(tǒng)征制度，區(qū)分公共公益性和經(jīng)營性目的的農(nóng)地轉(zhuǎn)用性質(zhì)，把農(nóng)地征用的服務(wù)對象嚴格限定在公共公益性建設(shè)用地范圍，對經(jīng)營性目的的農(nóng)地轉(zhuǎn)用則另辟蹊徑�熖剿鹘�立土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓制度。

　　對策研究王小映

　　從理論上講，不打破現(xiàn)行農(nóng)地統(tǒng)征制度，通過改善土地增值收益的分配和使用辦法，提高農(nóng)民的土地補償和勞動就業(yè)補償標準，將農(nóng)地轉(zhuǎn)用過程中的土地增值收益更多地投向農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民，也可以保障農(nóng)民的土地權(quán)益，有效緩解農(nóng)地轉(zhuǎn)用過程中的許多矛盾。但是，在既定的利益格局、制度框架和思維定勢下，其可行性值得人們懷疑。改革的出路還在于徹底打破現(xiàn)行農(nóng)地統(tǒng)征制度，區(qū)分公共公益性和經(jīng)營性目的的農(nóng)地轉(zhuǎn)用性質(zhì)，把農(nóng)地征用的服務(wù)對象嚴格限定在公共公益性建設(shè)用地范圍，對經(jīng)營性目的的農(nóng)地轉(zhuǎn)用則另辟蹊徑�熖剿鹘�立土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓制度。

　　1．修訂《土地管理法》，把農(nóng)地征用的服務(wù)對象限定在公共公益性建設(shè)用地的范圍，嚴格約束政府濫用公共權(quán)力侵害農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)益。

　　嚴格意義上的土地征用，是出于公共利益需要，政府基于土地征用權(quán)取得自然人和法人擁有的土地財產(chǎn)權(quán)利并給予合理補償?shù)囊环N行政行為。按照逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設(shè)用地政策的總體思路，參照城鎮(zhèn)國有土地劃撥用地目錄，可考慮逐步將農(nóng)地征用限定在以下公共公益性用地范圍：（1）國家機關(guān)用地和軍事用地。（2）城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地，包括供水、燃氣、供熱、公共交通、環(huán)境衛(wèi)生、道路廣場、綠地等的城市基礎(chǔ)設(shè)施；非營利性教育設(shè)施用地；公益性科研機構(gòu)用地、非營利性體育設(shè)施用地、營利性公共文化設(shè)施用地；非營利性醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施用地；非營利性社會福利設(shè)施用地。（3）國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地，包括石油天然氣設(shè)施用地；煤炭設(shè)施用地；電力設(shè)施用地；水利設(shè)施用地；鐵路交通用地；公路交通設(shè)施用地；水路交通設(shè)施用地民用機場設(shè)施用地。（4）特殊用地，包括監(jiān)獄、勞教所、戒毒所、看守所、治安拘留所、收容教育所等。（5）享受特殊政策優(yōu)惠的用地，如涉及國家安全領(lǐng)域和對國家長期發(fā)展具有戰(zhàn)略意義的高新技術(shù)開發(fā)企業(yè)用地，經(jīng)濟適用房建設(shè)用地等。

　　同時，要完善具有可操作性的土地征用程序，嚴格界定土地征用的主體、客體、對象、條件、方式、適用范圍、具體步驟等，約束公共權(quán)力，規(guī)范政府行為。特別是要充分考慮社會保障等各種勞動力成本因素，參照農(nóng)地市場價格，提高農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)補償和勞動就業(yè)補償標準，規(guī)范征地補償?shù)陌l(fā)放對象，限制集體經(jīng)濟組織以各種形式侵蝕農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)補償費用和勞動就業(yè)補償費用。在將土地征用的服務(wù)對象限制在公共公益性用地范圍的同時，為了促進城鄉(xiāng)公共公益事業(yè)發(fā)展，保障公共公益事業(yè)發(fā)展能夠以適當?shù)某杀救〉媒ㄔO(shè)用地，在征地補償中可不對集體經(jīng)濟組織進行農(nóng)地轉(zhuǎn)用過程中的土地增值補償或降低土地增值補償標準，而主要對農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)進行農(nóng)地價格補償，對農(nóng)民的勞動就業(yè)進行補償。

　　2．對經(jīng)營性目的的農(nóng)地轉(zhuǎn)用探索建立土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓制度，保障農(nóng)民集體性地參與分享農(nóng)地轉(zhuǎn)用過程中的土地增值收益。

　　首先，在法律上明確設(shè)立規(guī)劃待轉(zhuǎn)用農(nóng)地的土地發(fā)展權(quán)。長期以來，由于推行工業(yè)優(yōu)先、城市優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略，國家借助農(nóng)地征用制度和城鄉(xiāng)二元土地所有制下的分割管理體制，取得低廉的農(nóng)用地，在土地政策和相關(guān)法律的制定中都忽略了事實上存在的、與土地用途轉(zhuǎn)換相關(guān)聯(lián)的土地發(fā)展權(quán)。為了在理論上尤其是在政策和法律的制定中理清思路，有必要明確設(shè)立規(guī)劃待轉(zhuǎn)用農(nóng)地的土地發(fā)展權(quán)。

　　其次，合理配置規(guī)劃待轉(zhuǎn)用農(nóng)地的土地發(fā)展權(quán)。土地發(fā)展權(quán)是一種農(nóng)地可轉(zhuǎn)為建設(shè)用地進行開發(fā)利用的權(quán)利，這種權(quán)利由土地利用規(guī)劃所限定和設(shè)立，是所有農(nóng)業(yè)經(jīng)營者都應(yīng)當參與共享的權(quán)利，它獨立于土地承包經(jīng)營權(quán)，也并非完全屬于某一集體經(jīng)濟組織的土地所有權(quán)的范疇。但是，為了便利制度上的操作，可將這種權(quán)利界定為擁有規(guī)劃待轉(zhuǎn)用農(nóng)地的所有權(quán)的集體經(jīng)濟組織享有并由其來具體行使。

　　再次，允許規(guī)劃待轉(zhuǎn)用農(nóng)地的土地承包經(jīng)營權(quán)連同土地發(fā)展權(quán)一并向建設(shè)用地者轉(zhuǎn)讓。在完善土地利用規(guī)劃、合理配置土地發(fā)展權(quán)的基礎(chǔ)上，在政府按照土地利用規(guī)劃和土地供應(yīng)計劃批準規(guī)劃待轉(zhuǎn)用農(nóng)地可以轉(zhuǎn)用后，由建設(shè)用地者參照建設(shè)用地和農(nóng)用地的市場差價，直接向擁有待轉(zhuǎn)用農(nóng)地土地發(fā)展權(quán)的集體經(jīng)濟組織購買土地發(fā)展權(quán)，按照農(nóng)地流轉(zhuǎn)的市場價格向承包待轉(zhuǎn)用農(nóng)地的農(nóng)民購買土地承包經(jīng)營權(quán)、并支付相關(guān)的勞動就業(yè)補償費用，以此方式實現(xiàn)經(jīng)營性目的的農(nóng)地轉(zhuǎn)用和土地轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)對農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的直接補償和勞動就業(yè)補償，實現(xiàn)對農(nóng)地轉(zhuǎn)用過程中土地增值收益的公共分享。這樣做，一方面可以保證在經(jīng)營性目的的農(nóng)地轉(zhuǎn)用和公共公益性目的的農(nóng)地征用中，不同的農(nóng)民在條件相當?shù)耐恋厣夏軌颢@得同等程度的補償費用，另一方面可以保證將土地增值收益留歸集體分享，保證城鄉(xiāng)公共公益事業(yè)健康發(fā)展。當然，對于農(nóng)地轉(zhuǎn)用中取得的土地增值收益，各級政府尤其是市、縣、鄉(xiāng)政府有必要提取一定的比例，用來協(xié)調(diào)由于土地利用規(guī)劃引起的土地發(fā)展權(quán)配置不均帶來的地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、村社集體經(jīng)濟組織之間的利益沖突。在農(nóng)地轉(zhuǎn)用和土地轉(zhuǎn)移后，土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系調(diào)整有兩種方案：一種方案是土地所有權(quán)由集體所有轉(zhuǎn)為國有，并由政府直接向購買土地發(fā)展權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)的建設(shè)用地者發(fā)放國有出讓土地使用權(quán)證，形成“一種產(chǎn)權(quán)、一個市場、一套政策”的城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一市場；另一種方案是，在形式上繼續(xù)保留集體土地所有權(quán)不變，并設(shè)立與國有出讓土地使用權(quán)期限、內(nèi)容、效力、市場價格相當?shù)募�體出讓土地使用權(quán)，集體出讓土地使用權(quán)可以直接進入城鎮(zhèn)國有出讓土地使用權(quán)市場進行流轉(zhuǎn)，形成“兩種產(chǎn)權(quán)、一個市場、一套政策”的城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一市場。

　　最后，完善公共財政管理體制，嚴格管理和合理使用農(nóng)地轉(zhuǎn)用過程中的土地增值收益。結(jié)合農(nóng)村稅費改革、地方稅制建設(shè)、全國稅制結(jié)構(gòu)調(diào)整和財政轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)，完善縣鄉(xiāng)村財務(wù)管理體制，完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的財產(chǎn)稅體系，將土地增值收益的絕大部分用來充實縣級以下地方財政，并嚴格規(guī)定其用途，保證土地增值收益主要用于農(nóng)用地開發(fā)整理、農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共公益事業(yè)建設(shè)、農(nóng)村社會保障、小城鎮(zhèn)建設(shè)等方面，防止地方政府和村社干部以各種形式變相地轉(zhuǎn)移和侵吞土地收益。

　　（作者單位：中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所）