易憲容

　　國資委"(全稱為國有資產監督管理委員會)在4月份悄悄地掛牌了。隨著5月份《企業國有資產監督管理暫行條例(草案)》(以下簡稱《條例草案》)的通過，中國國有資產管理體制改革將會出現一個新階段。對于"國資委"，這個前無古人，后無來者的機構，既沒有本國的經驗可借鑒，也沒有他國的模式可仿效，它完全是在中國的約束條件下一種完全意義上的機 構創新。

　　可以說，盡管國資委主要職責是如何履行出資者職能、防止國有資產流失、處理國有股減持和全流通問題、加強對國有企業及經營者業績考核等，并希望在傳統國有產權制度下的國有企業效益低，資產流失嚴重等弊病有所緩解，讓中國國有資產管理體制改革進入了一個新階段，但是以往占主導地位的國有企業根本轉變，不僅會引起國有企業本身發生大變革，而且可能會引起整個中國企業格局的大變化。正是這意義上說，國資委成立后的國有企業何去何從、國有企業與民營企業之間的格局如何發展、民營企業如何變化等都是不可回避的問題，而對這些問題的厘清與反省，既有利于國人與企業把握自己之現狀，也有利于國人與企業尋找自己未來發展之機會。

　　首先，我們來看國資委成立后，國有企業何去何從？很簡單，國有企業未來如何走，這與國資委的職能密切相關。從最近頒布的《條例草案》來看，"國資委"主要是行使所有者的職能，以及這種職能與政府社會管理職能的分離，強調的是如何由所有權的缺位到所有權的到位、由國有資產管理到國有資本管理的轉變、以現金流為基礎的業績衡量標準及新的新酬制度的確立等。一句話，通過管資產、管人與管事的合一，給予國資委賦予更多的實際權力。拿國資委主任李融榮最近的話來說，就是國資委只是承擔出資人的職能，把國有企業管理的物、事、人三權合一，對國有企業管理做到不越位、不錯位、不缺位，以保證國有資產保值增值等。

　　那么，國資委如何才能夠做到不越位、不錯位、不缺位呢？首要問題就是如何來界定與約束國資委的權力問題。從已通過的《條例草案》來看，把國資委的職能定為資產的出資人，并放棄了以往那種政府公共管理的職能。這就是說，國資委應該是一家超級的大公司或大企業，而不是以往所認為的政府機構。既然國資委是一家超級的大公司，是國有企業的出資人，那么國有企業的終極所有權為國資委。但實際上，國資委是委托人還是代理人？《條例草案》不是很明確的。因為，按照國資委的組織架構是政府以《公司法》為依據委托"國資委"行使所有者的職能。也就是說，對政府來說，國資委是代理人；對國有企業來說，國資委是委托人。國資委的這種雙重的身份也就使得其委托代理關系相當的復雜性與模糊性。而這種關系厘清程度如何，也就決定的國有企業未來的走向。

　　在此，我們先看到，作為代理人的國資委憑什么來保證它能夠按照委托人指令而作為。如果這種指令行之有效，那么以往那種政府對國有企業的管理與監督不是更直接、管理成本更低嗎？還有，作為委托人的國資委，憑什么可以保證對國有企業有效地行使所有者的職責？又憑什么它們之間不進行合謀(實際上兩者都是代理人)來掏空國有資產？同時，政府是國有資產的最終委托人嗎？如果不是，國有資產的終極所有者又是誰？其權力源在哪里？如果權力源不清楚，那么誰來關注與監督國資委的行為？如果國資委不是財產終極所有者，那么憑什么保證它能夠對國有財產有效使用？如果不能夠有效使用，那么又由誰來承擔其責任？等等。如果這一系列的委托代理關系不能界定清楚，要保證新設立的國資委有效運作是十分困難的。

　　也就是說，國資委的設立首先要做的就是針對國有企業的特殊性出臺《國有資產管理法》(而這個法律必須通過公共論壇充分討論及整個社會各方利益反復博弈的基礎上創立的)，從法律上確認國有資產最終委托人、確認全民監督國有資產的權力、確定有效的監督機制與機構，然后清楚地界定國資委的權力與義務，從而對國資委建立起一個有效監督、控制與激勵的運作機制。只有這樣，才能夠保證"國資委"有效行使國有資產所有人的職責，才能有效地監督國有企業來實現政府所要達到目標。"國資委"才能真正地做到管資產、管人、管事的合一。

　　也就是說，國資委作為行使出資人的權力、國資委擁有的制訂和發布規章的權力源于人大制定的《國有資產管理法》或人大，人大決定了國有資產管理的規章的原則、提出、審核、執行和廢除，并要創立一套復雜而又規范的運作程序，保證國資委行使出資人的職責，保證國資委不濫用權力，從而使國資委成為真正的出資人。

　　由于國資委要行使出資人的職責，由于國資委要保證國有資產的保值增值，那么，國資委將對國有企業的經營者進行各種考核，如經濟效益指標(如利潤、凈資產收益率)，資產經營目標(如資產保值增值)等。而為了保證這種考核的公正性，《國有資產管理法》應該規定這些指標不是由政府來確定，而是由市場來決定。只有在市場運作機制下才能保證國有資產的保值增值，而不是利用政府的各種特殊政策來獲得壟斷利潤或超額利潤。如果這樣，國資委對國有企業的考核也就失去其意義。

　　例如，目前，國資委掌管的196家大型的國有企業，它們基本上國家壟斷性或國家給予完全特殊政策的行業。在這樣的情況下，由于沒有市場競爭，也就無法比較這些國有企業的經營好壞，更不知道這些企業經營效益是如何而來。最可能的情況是，如果這些企業財務報表上的數據好看，那么經營者及國資委都會把其成績歸結于自己的經營能力及有效監管上。如果經營不好，當事人一定會想方設法要求政府出臺新的對其經營有利的政策。事實上，有近17萬億元的國有資產，2002年所創造的利潤僅不到3000億元，而且還得通過政府種種方式注入不少社會資源(如貸款優先、壓低利率、提高最終消費價格、直接政府投入等)，其效率之低，是人們難以想象的。

　　為了保證國有企業的資產保值增值，國資委的一個基本職責就是要構建市場秩序，改變不少行業國有企業占壟斷地位的市場格局，從而形成國有企業有效的市場競爭機制，讓國有企業真正地在市場成長。如果不改變目前政府對一些行業完全壟斷、絕對控股地位，引入有效的市場競爭機制，既無法有效地衡量這些國有企業的業績及經營者的好壞，也無法達到國有資產保值增值的目的。正是在這意義上說，在國資委權力清楚界定與有效運作的條件下，國有企業的市場化是不可避免，國有企業也會逐漸地成為市場主體。而通過有效的市場競爭，國有企業不僅可有所作為也可不作為，有進有退，但總的規模與戰線會收縮。特別是那些壟斷程度高的行業，會減少市場進入障礙，逐漸形成市場競爭。

　　如果這樣的情況出現，在短期內，國有企業有一個很好的發展，特別是當把國有企業經營者的業績與其利益完全結合在一起時，國有企業的經營者會利用國有企業人力、物力及政策等的潛在優勢在實現企業好的業績同時實現個人利益最大化。在這種情況下，國有資源的過度使用不可避免。在這過程中，少數經營好的國有企業會發展強大，而大多數國有企業則會因為不適應激烈的市場而敗下陣來。在不太長的時間內，市場化的環境讓少數國有企業市場風浪成長，而且大多數國有企業則會被激烈的市場競爭所淘汰。

　　當然，在這個過程中，國有企業與非國有企業的格局變化并非是此消彼長的過程。因為，在這里我們先假定了國資委的權力能夠清楚界定，假定國資委成立后能夠按市場規則有效運作，并真正地形成國有企業有效運作的市場機制。如果不是這樣，情況則另當別論了。

　　因為，如果對"國資委"的無限權力不能夠清楚界定與約束，不僅無法追求社會財富分配公正性原則及國有企業運作的效率性原則，而且也無法遏止市場與政府權力的勾結把整個國有企業改革引入到權貴資本主義的歧途，以此來掏空國有資產，從而導致社會嚴重的分配不公并造成相當大的社會動蕩風險。目前，社會上有一種流行的說法，這次國資委的設立，可能是國有資產第四次大逃亡。盡管本文不認可這樣的說法，但如果國資委的制度安排不合適，誰也無法保證這次國有企業改革會成為靠近權力者掏空國有資產之機會。

　　比如，對國有企業的高層管理者來說，所注重的是政府如何放權讓利，對他們少管，甚至于不管，這些人所注重的是如何對授予他權力的人負責，而不是對企業負責。這樣，他們就可讓自己手中的權力任意發揮，千方百計地讓國有資產輕易流入個人口袋。也就是說，走回國有企業以往的老路。對于私營企業家來說，所注重的是如何出臺好的準入規則，讓他們有機會來進入國有企業，有機會來"盤活"國有資產。近期發生頻繁的企業兼并、重組都是這些方面的有力表現。而對股民來說，所關注的是在國有股減持的問題如何出臺對他們有利的政策。李融榮就國資委成立召開新聞發布會的當天，股市就借此反映強烈，道理也在于這里。一句話，相關利益者都希望借助新機構的設立與新的制度安排，自己能夠從中更多地獲得一杯羹。

　　誠然，任何新的機構的設立或新的制度安排的出現，都是一次社會利益的大調整，問題是這種調整如何顯示出社會的公平性及其運作有效性。而要達到這一點，就在于這些制度或法律不是由少數人制定，而是通過整個社會各階層利益相關者反復博弈之結果。如果相關的法律僅是幾人來制定(比如僅由國資委來制定)，那么必然會把侵蝕國有資產的制度化或合法化。相關的法律也會成為這些制定法律者侵吞國有資產之工具。如果這樣的情況出現，那么國資委要達到預期目標是十分困難的，國有企業的改革同樣會走入難以自拔的窘境。在這種情況下，國有企業并非僅是逐漸收縮，而是會激烈的市場競爭打敗。最終，國有企業也只能成為幾個沒有生命力的孤島。

　　再次，國資委后，由于國資委是一家超級的大企業，它所追求的目標讓國有資產保值增值而放棄以往政府社會管理的職能。在這種情況下，國資委可能會更多地注重那些有成長性、有競爭力的國有企業，至于那些成長性不好、沒有市場競爭力、只靠政府優惠政策及投入而生存下來的國有企業，國資委會采取各種方式處理之與收縮之。這就意味著相當部分的存量國有資產要從許多領域退出，從而為非國有經濟發展提供了廣闊的天地。

　　據統計，到2002年底，中國國有企業的總量為174000個，總資產有11萬億元，國有與國有控股的工業企業142700個。目前國資委直接監管的企業196家，到2002年底擁有資產總額6.9萬億元人民幣，所有者權益2.5萬億元。面對這大量的國有資產，政府正在逐漸退出，而民營企業正在不斷地進入。近幾年來，8%的民營企業已通過兼并收購國有企業獲得壯大，14%的民私營企業則正在作這方面的準備。隨著國資管理體制改革的推進，國有資產處置正被眾多中國企業視為實現自身規模化的又一重要機會。在這意義上說，近期內非國有企業會有一個大發展，關鍵是如何把握其機會。

　　總之，國資委成立后，國有企業會有一個大的變革，新的企業格局也會逐漸的形成，人們應該對此有更多的關注。