易憲容

　　6月25日，國家審計(jì)署審計(jì)長李金華向全國人大常委會報(bào)告2002年度中央預(yù)算執(zhí)行和其它財(cái)政收支的審計(jì)情況，并就指出了對國有銀行與國有骨干企業(yè)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中、對專項(xiàng)基金及社保基金審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的主要問題。盡管這次審計(jì)的對象與項(xiàng)目相去很遠(yuǎn)，但本質(zhì)上都是國有資產(chǎn)如何管理與監(jiān)督的問題。從該報(bào)告所披露出的情況來看，國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)人做假賬 、借機(jī)肆意侵吞國有資產(chǎn)的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，如中國電子進(jìn)出口總公司幾億元資產(chǎn)不知所在，但幾年來直接責(zé)任人始終沒有被追究；還有，國有銀行設(shè)立小錢柜，然后用此資金去股市炒作，其收益不知去向。對專項(xiàng)基金的擠占、濫用，甚至于侵占與詐騙，這些都表明如何化國有資產(chǎn)為個人所有。

　　現(xiàn)在我們要問的是，國有資產(chǎn)的運(yùn)作與管理為什么問題會如此之多？國有資產(chǎn)為什么會這樣容易地受到侵蝕？改革開放幾十年了，為什么還無法建立起來一套完善的國有資產(chǎn)管理與監(jiān)督體系？其問題何在？根源在哪里？如果不能夠從源頭上找到問題所在，僅僅依靠審計(jì)署這種事后監(jiān)督作用有多大？其效果又如何？可以說，從1998年以來，審計(jì)署這種事后監(jiān)督的影響與威懾確實(shí)不小，但并沒有因?yàn)閷徲?jì)侵蝕國有資產(chǎn)的行為有所減少，何也？關(guān)鍵在于沒有找問題之根源也。

　　對于國有資產(chǎn)的管理與運(yùn)作，經(jīng)過幾十年來的改革，在技術(shù)層面上，能夠做的與可以做的都已經(jīng)做了，如以往的國有企業(yè)承包責(zé)任制、建立現(xiàn)代企業(yè)制度、最近國有資委成立等基本上都是圍繞著有效管理國有資產(chǎn)這個核心問題所展開的，但每一次改革，最后的結(jié)果總是都與人們所設(shè)想或期望的都相去很遠(yuǎn)。本文認(rèn)為題之實(shí)質(zhì)在于：

　　首先，以往的國有資產(chǎn)管理制度的設(shè)立，都建立在管理者為"道德人"而不是"經(jīng)濟(jì)人"的假定之上的。這種"道德人"一心為公，一心會保證國有資產(chǎn)不會受到個人利益所侵犯，一心會嚴(yán)格地遵守與執(zhí)行政府各種法規(guī)法令。這樣，國有資產(chǎn)管理?xiàng)l例與法規(guī)更多的是要求管理者應(yīng)該做什么，而不是以激勵和約束的方式來引導(dǎo)個人的行為。

　　實(shí)際上，在現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)生活中，每一個人都是經(jīng)濟(jì)人，他們的行為都是以自己的利益最大化為基準(zhǔn)，離開人的經(jīng)濟(jì)利益來對人的行為判斷或是僅看到問題之表象或是扭曲。很簡單，為什么在這次所審計(jì)的大型國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)人時(shí)，企業(yè)做假賬的現(xiàn)象比較普遍，特別是虛增利潤的問題較為突出？就在于對他們考核的指標(biāo)是利潤。而企業(yè)利潤的大小是可以通過會計(jì)帳目的方式來顯示的。如果對他們的考核的指標(biāo)改變，那么企業(yè)管理者的行為方式也會改變。對這些管理者，如果能夠制定一套更為合適的考核指標(biāo)，那么他們的行為方式也就改變了，做假造的現(xiàn)象也會減少。也就是說，如果能夠把國有資產(chǎn)管理者看作"經(jīng)濟(jì)人"，把他們看作是個人利益最大化者，那么相關(guān)的法律法規(guī)不是告訴他們應(yīng)該做什么，而是告訴他們可以做什么及不可以做什么，以此來激勵與約束他們的個人行為。

　　其次，對國有資產(chǎn)的管理者沒有有效的激勵約束機(jī)制。所謂有效的激勵約束機(jī)制就是在委托代理的條件下如何讓代理人在獲得自己最大化的同時(shí)也保證委托人的利益不受到損害。建立有效的激勵約束機(jī)制是現(xiàn)代公司制度的難題，無論是在發(fā)達(dá)的市場體系下還是在發(fā)展中國家都是如此，這也是現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)產(chǎn)生的緣由。

　　對于國有企業(yè)來說，對于國有資產(chǎn)的管理來說，由于國有產(chǎn)權(quán)界定不清，由于國有企業(yè)管理者不是以市場化的方式產(chǎn)生，這樣，國有企業(yè)管理者的行為主要表現(xiàn)在：一方面，國有企業(yè)的管理者一旦被任命，他僅是對任命他的組織或個人負(fù)責(zé)，而不是對所任命的企業(yè)或所管理的資產(chǎn)負(fù)責(zé)，因此，企業(yè)的經(jīng)營好壞、資產(chǎn)管理的好壞對他并不最為重要，最重要的是如何使任命他的組織或個人滿意，這就使得如何投上級之好的行為盛行；另一方面，在打發(fā)好任命他的組織或個人之后，國有企業(yè)管理者又有無限大的權(quán)力，整個企業(yè)也就會成為他的家天下。他的意愿無所不在，無所不能，國家的法律法規(guī)不是他的行為準(zhǔn)則而是為他服務(wù)的教條。比如企業(yè)的業(yè)績要怎么樣就可以怎么樣，他可以讓會計(jì)制造不同的報(bào)表、不同的帳目以便應(yīng)付不同的檢查之需。如果有不聽從他的意見，最后走人只能是他人。而國有企業(yè)管理者的不法行為既不受到監(jiān)督也很難受到懲罰。這樣，企業(yè)也就成了企業(yè)管理者的家天下，內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制完全喪失。

　　政府盡管會派所謂的監(jiān)事會、紀(jì)檢委等監(jiān)督機(jī)構(gòu)進(jìn)駐大型國企，但是這樣的監(jiān)督機(jī)制往往會形同虛設(shè)。一則企業(yè)的管理者永遠(yuǎn)不會讓這些外部監(jiān)督者對企業(yè)有更多的了解，讓他們只能處于完全信息不對稱的狀態(tài)下隔岸觀火；二是企業(yè)的管理者或是與之合謀或是用利益收買的方式廢除外部監(jiān)管者的武功。試想想，我國有一百多家大型的國有企業(yè)，每一家企業(yè)都曾派駐過監(jiān)事會及紀(jì)檢會，但這些國企的問題多少是由這些外派監(jiān)督機(jī)構(gòu)披露出來的。可以說，目前國有企業(yè)管理者違法亂紀(jì)與腐敗為什么會隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展與改革開放越演越烈，根本原因就在于其制度性的缺陷所導(dǎo)致。

　　一般來說，無論是正式的制度規(guī)則還是非正式的制度規(guī)則都是人們行為的約束條件，人們的行為都是在這種既定的約束條件下成本收益反復(fù)計(jì)算的結(jié)果。一個社會腐敗現(xiàn)象盛行，并不在于人們的行為如何不道德或非理性，而在于這個社會的制度結(jié)構(gòu)和制度安排存在著重大的缺陷，它誘使著越來越多的掌握公權(quán)力的人從事違法亂紀(jì)活動。或者說，在這種制度結(jié)構(gòu)下，從事違法亂紀(jì)是一種有利可圖、風(fēng)險(xiǎn)小并能夠達(dá)到個人利益最大化的行為方式而為國有企業(yè)管理者所選擇。因此，要改變目前國有企業(yè)及國有資產(chǎn)管理之現(xiàn)狀，就得改變現(xiàn)行的利益分配機(jī)制，就得確定一套減少國有企業(yè)管理者從事違法亂紀(jì)行為選擇的制度安排。如果這種制度安排不能夠確立，對利益最大化個人來說，事后的監(jiān)督永遠(yuǎn)是沒完沒了。因此，對于企業(yè)管理者來說，對國有資產(chǎn)的管理來說，不僅應(yīng)該確立某種制度安排來規(guī)定他們的權(quán)責(zé)利關(guān)系，更為重要的要設(shè)計(jì)一種制度安排，在實(shí)現(xiàn)企業(yè)管理者利益最大化的同時(shí)也實(shí)現(xiàn)國企或國有資產(chǎn)最大化，并且有多方面的監(jiān)督來保證這種制度安排有效實(shí)施。這就使得國有資產(chǎn)管理與運(yùn)作的事前監(jiān)督得以可能。