易憲容

　　近日，廣東佛山市醞釀變革鎮(zhèn)級干部激勵機制，鎮(zhèn)黨委書記、鎮(zhèn)長的最高年薪有可能達到30萬元。佛山市有關領導向媒體透露了改革的方案，鎮(zhèn)級干部的年薪基數(shù)將在15萬左右，視各鎮(zhèn)級干部的業(yè)績而定。而這種政策的出臺，主要是為了在調動廣大基層干部的積極性，提高行政效率，提高政府透明度，打造"陽光政府"。

　　據(jù)《南方都市報》在"追問佛山鎮(zhèn)長高薪制"的報道中，佛山這一舉措立即成了國人熱門討論的話題，肯定、贊成、疑慮、反對者皆有之。如有人認為按業(yè)績實行年薪制，是對相關干部勞動成果的肯定，這樣有利于激勵官員努力工作，從而達到高薪養(yǎng)廉的效果；有人也認為，高薪養(yǎng)廉，既不是充分條件，也不是必要條件，如果沒有過硬的制度進行監(jiān)督，指望借助高薪和干部的良心，恐怕難以達到預期的效果等。總之，無論如何，該事件問題的核心是高薪能否養(yǎng)廉？如果高薪能夠養(yǎng)廉，那么可以通過什么樣的方式進行？應該創(chuàng)立什么的制度安排來保證？如果沒有適當?shù)闹贫劝才艁肀ＷC，高薪養(yǎng)廉的政策所要達到的目標能夠實現(xiàn)嗎？這些問題只有從理論討論清楚，才能讓具體的政策不進入誤途。

　　其實，在現(xiàn)有的對經(jīng)濟腐敗問題大量的研究中，腐敗表現(xiàn)為三個方面，一是國家捕獲，它主要指的是公共部門或私人部門的個人、群體或企業(yè)為了其自身的利益，通過向政府官員提供非法的、秘密的個人報酬方式來影響法律、規(guī)章、法令和政府其他政策的制定；二主要指的是通過向政府官員提供非法的、秘密的個人報酬的方式來為政府或非政府的參與者提供報酬，故意扭曲現(xiàn)行法律、規(guī)則和規(guī)章的執(zhí)行；三主要指的是企業(yè)在沒有向政府官員提供非法的、秘密的報酬的情況下，對法律、法令、規(guī)則和規(guī)章制度的制定施加影響。

　　根據(jù)上述對腐敗的界定，我們就得問佛山事件中的"高薪"依據(jù)何在？它的合法性在哪里？如果沒有依據(jù)與合法性，相關的政府機構僅是利用自己制定規(guī)則、規(guī)章的優(yōu)勢為其自身謀利益，或影響相關規(guī)則、規(guī)章制度的制定，那么高薪本身不僅談不是養(yǎng)廉，反之則是一種腐敗了。目前，盡管20年來改革開放，中國的法治建設有了長足的進展，但是中國的法制往往是政府以法律為工具來管制或干預經(jīng)濟生活，政府成了法律的主導或代言人，而且不是界定與約束政府權力的方式。在這種情況下，政府出臺的許多規(guī)則看上去是會冠冕堂皇，實際上都一項項自利行為的產物或另外一種方式的腐敗。因此，"高薪養(yǎng)廉"其前提首先確立"高薪"合法性，必須讓這種高薪通過預先制定的規(guī)則及民主合法的程序確立。如果僅是政府一紙行文，其合法性何在？如果沒有合法性，"養(yǎng)廉"就根本談不上了。

　　在假定"高薪"具有其正當性理由的前提下，高薪是否會能夠養(yǎng)廉仍然是相當不確定的。按照四個國際組織五種腐敗評價指標，即透明國際的清廉指數(shù)，中國的廉潔程度排名處于世界上中等偏下的水平。也就是說，在改革開放初期(1980-1985年)，我國屬于輕微腐敗國家，但到了1993年之后，中國屬于比較嚴重腐敗的國家了。國內的腐敗為什么會隨著經(jīng)濟發(fā)展與改革開放越演越烈，根本原因就在于國內制度性的缺陷所導致。

　　一般來說，無論是正式的制度規(guī)則還是非正式的制度規(guī)則都是人們行為的約束條件，人們的行為都是在這種既定的約束條件下成本收益反復計算的結果。一個社會腐敗現(xiàn)象盛行，并不在于人們的行為如何不道德或非理性，而在于這個社會的制度結構和制度安排存在著重大的缺陷，它誘使著越來越多的掌握公權力的人從事腐敗活動。或者說，在這種社會的制度結構下，從事腐敗是一種有利可圖、風險小并能夠達到個人利益最大化的行為方式而為政府官員所選擇。因此，要提高國內政府官員的清廉度，并不在于如何以合法性的方式提高他們的收入水平，并不在于改變現(xiàn)行的利益分配機制及對政府官員實行利益上的強激勵，而在于確定一套減少個人從事腐敗行為選擇的制度安排。如果這種制度安排不能夠確立，對個人利益最大化個人來說，即使強度最高的物質利益激勵也是達不到高薪養(yǎng)廉目的的。

　　那么，高薪養(yǎng)廉的目的何以可能？或建立什么樣的制度安排能夠達到高薪養(yǎng)廉的目的？如果把政府官員與社會大眾看作是一種委托代理關系，那么政府官員都是代理人，而社會大眾就是委托人，政府官員就是受社會大眾之托而為。在這種委托代理關系中，由于政府官員具體操辦委托人交辦的事宜比社會大眾擁有更多的信息與權力優(yōu)勢，而社會大眾處于某種信息與權力劣勢中。因此，對于政府官員來說，不僅應該確立某種制度安排來規(guī)定社會大眾與政府官員的權責利的關系，而且應該如何設計一種制度安排，讓這種制度安排在實現(xiàn)政府官員利益最大化的同時也實現(xiàn)社會大眾利益的最大化。因此，對于政府官員的激勵約束來說，并非僅是高薪就可以一了百了的事情，而是首先是對政府治理機制的全面改革，或完善政府治理機制。只有建立起一個善治的政府(即政府的開放、透明、法治、廉潔、高效、負責任等)，才能達到高薪養(yǎng)廉的目的。如果不是一個善治的政府，那么即使是高薪也不可養(yǎng)廉。

　　因此，在中國現(xiàn)有的環(huán)境下，要改善政府的機制與效率，對政府官員的有效的激勵自然重要，在有條件的地方提高地方政府官員的工資福利水平也沒有什么不可，但這種激勵一則需要有正當性，即不是以冠冕堂皇的理由僅是為自己謀利(這也是本文特別強調社會應該十分注意一個重要的方面)，二則應該實行有效的監(jiān)督，無論是內部監(jiān)督還是外部監(jiān)督及社會監(jiān)督，"高薪養(yǎng)廉"只能在完善的政府治理機制下，在具有廣泛的監(jiān)督機制下才得以實現(xiàn)。

　　而完善的政府治理機制的一個重要前提就是建立起一個擴展性政府(即政府的基本功能為：界定與保護個人產權；保證合約的有效履行；保證個人的財富不受到掠奪)。只有一個擴展性政府，才能夠對政府的功能給予明確的定位，達成政府有效與有限之目標。如果沒有這樣一定的經(jīng)濟基礎和制度約束，讓個人為了拿到高薪才去做官，即使給他再高的薪資也難以保證廉潔，而且個人需求的欲壑難填，其薪資越高，其追求財富的欲望就越大，其達到養(yǎng)廉的目的就越是南轅北轍。

　　總之，無論是從理論上說還是從實際情況來說，目前中國還沒有具備高薪養(yǎng)廉的制度條件或社會基礎，而且"高薪養(yǎng)廉"本身也沒有內在的必然性，因此，此類制度安排僅能在極少地方偶爾試點(而且這種試點也應該設立相應的制度安排為優(yōu)先)，不可大張旗鼓的宣傳或推廣，更不可以此為藉口成為少數(shù)政府官員掠奪社會的合法性工具。特別是在中國轉軌經(jīng)濟的過程中，此舉推出更應當是慎之又慎。