見習記者 汪生科

　　編者按：

　　浙江省委組織部的一位官員將該省普遍出現的“官員下海”概括為一種“進步現象”，認為勃興的民營經濟疏通了此前為“官本位”觀念所淤塞的退出通道。

　　一種觀點認為，在機構精簡的大趨勢下，官員出于危機感而開始尋求個人出路，同時，無限政府向有限政府轉換，權力的變化令政府職位的吸引力減弱。

　　但對于官員下海后的剩余資源轉換的問題，一些專家進而認為，下海的官員絕大多數并非機構精簡的對象，有能力下海者本身正是政府目前需要的骨干。另一種邏輯是，只有那些掌握足夠資源的官員，才有可能從企業那里獲得預期的經濟回報。

　　一個現實的問題是，現行的和制定中的規范政策面臨兩難境地：寬則難抑腐敗，苛則不利疏通。同時，政策的操作性問題也面臨困局——官場的人脈關系顯然不受一時一地的約束。

　　在對江浙地區“官員下海”現象進行觀察的同時，我們反復斟酌著這樣一句話：成本最小的改革就是最好的改革。

　　江蘇鹽城“官員新生態”

　　見習記者鮑小東

　　南京、鹽城報道

　　新血

　　6月10日，一輛大巴車將方道南等10名干部從江蘇的省城南京接到蘇北城市鹽城。6月14、15日，10名干部分赴鹽城10縣區，掛職當地的副縣長、縣委副書記等。

　　此10人有類似的背景——此前均為“省屬大型企業中層副職以上職務的優秀管理人才”。根據鹽城市委組織部提供的材料，他們的學歷情況為：1人本科，1人雙學士，6名碩士，2名博士。

　　他們都是鹽城市向江蘇省委組織部“要”來的干部。

　　江蘇省委組織部副部長柯廣堅此前曾表示：“以往，各地市主動通過省委組織部向省級機關要人到各地掛職的情況也有，但到省屬大型企業要人，這在江蘇省尚屬首次。”

　　“這樣做有兩個目的。”鹽城市委組織部企事業干部處處長蘇冬說，一是引進懂經濟的人來抓經濟，二是想加強鹽城市與省屬大型企業的聯系。

　　方道南此次赴鹽城轄下東臺市掛副市長之職。方此前的身份是江蘇省國信資產管理集團有限公司下屬教育發展公司的總經理助理兼辦公室主任。按照有關規定，他的掛職期為兩年，此后根據本人意愿及鹽城市的需要決定去留。

　　幾乎同時，鹽城市市委市政府又組織專家，對來自國內外知名院校的24位博士進行了測試，蘇冬透露，將有10名博士留下來，走上市縣處級領導崗位。

　　這10位博士，大多學工科，兼有經濟、法律、環保等專業，平均年齡不到40歲。

　　蘇冬介紹，今年年初，鹽城市委市政府制定了“十、百、千、萬”的干部流動計劃，所謂“十”，即涵蓋了上述兩個10人計劃。

　　鹽城市委組織部的干部綜合處處長吳剛解釋說，引進高學歷人才，目的是改善鹽城領導干部隊伍的知識結構。據統計，鹽城市共有26萬名干部，研究生以上學歷者750人，所占比例不到0.3%，全市3萬名科級以上干部中，博士只有15名，600多名縣處級干部當中，博士僅僅4名。

　　退出通道

　　蘇、吳兩官員均不贊同將鹽城市目前引進干部的動作與此前的官員下海現象加以聯系。

　　事實上，就在方道南掛職的東臺市，前市長王小平于去年年底辭官下海，曾引起各方關注。

　　王小平辭去東臺市市長后，市長之職由原鹽城市教育局局長王光文接任，副市長人數不變，仍然是7人。方道南到位后，“可能會調整副市長的工作范圍，或者由方協助原分管工業的副市長”。蘇冬介紹，方道南同來的9個人，也將按照同樣原則安排工作。

　　“‘十、百、千、萬’計劃中的‘千’，就是將1460名鄉鎮干部推到浙江、廣東、上海，甚至蘇南地區進行招商引資，除此之外的鄉鎮干部，實行‘三三制’原則，即三分之一的干部留崗敬業、三分之一的干部離崗創業、還有三分之一在崗兼業。”

　　蘇冬的意思是，在上述背景下，少數官員的下海行動對政府的正常運轉不可能產生影響。

　　與此同時，鹽城市委組織部和市人事局正在著手制定相關措施，鼓勵機關干部到企業中創業。吳剛說，政策的制定處于“兩難境地”，如果不給官員退路，就沒有人愿意“下海”；如果保留他們的現有身份，又與國家對機關干部和公務員的管理規定相違背。“我們正在借鑒其它地方的做法”。

　　“人才由機關向企業流動，屬于順向流動，這是好事。”吳坦承，鹽城地區存在官員下海現象，“但處級干部只有5個人，科級干部沒有統計，還是比較多的。”

　　退出者

　　吳所指的5名處級干部，正是被相關媒體稱為“建湖現象“的5人。根據報道，他們分別是：顧成榮，原阜寧縣副縣長；胥正洋，原建湖縣副縣長；戴梅，原建湖縣政協副主席；唐逸，原濱海縣委常委、宣傳部長。最后是王小平。這5個人均為建湖籍。最早下海的是顧成榮，2000年9月辭職。

　　6月17日，王小平在接受記者采訪時認為，這一現象有一定必然性，建湖出了一家森達集團，每年納稅額占全縣財政收入的25%以上，“森達集團一個車間主任的收入就超過縣委書記。”

　　王小平不掩飾財富在他辭官行為中產生的作用，他告訴記者，他現在每月上繳的個人所得稅就比他當市長時2100元(含所有補貼)的工資還要多。

　　但王也袒露了心跡：現在的企業大多還沒有真正建立現代企業制度，董事長和總經理職能不分，他“遲早要出來自己干，不在乎(企業)規模的大小”。

　　記者在鹽城采訪時發現，官員們普遍認為王小平是一個有能力的人。“但是下海的官員并不都很有能力。”建湖縣一位不愿透露姓名的官員說。

　　在建湖，有一個廣為流傳的故事：多年前，張正(化名)離開建湖縣政府進入森達集團，由于負責拉項目和貸款方面的工作，張主要和政府部門甚至是國家部委打交道。起初，張與國家部委并無聯系，但他利用從建湖縣到鹽城市乃至江蘇省的人脈，打通了公關渠道。由于成績顯著，張幾年后升任森達集團副總經理。

　　故事的結尾是，張主動辭職，原因據稱是不贊成企業由集體性質改為股份制。而在張離開后，原來分管“森達”改制工作的建湖縣某副縣長卻辭官下海，出任“森達”副總經理。

　　另有消息說，建湖縣和阜寧縣的另外兩位類似級別的官員，也是因為在職期間與某些企業發生關系，辭官后就直接進入了這些企業。

　　建湖縣一位不愿具名的知情人士說，官員們到了企業之后，也有兩三年就“卷鋪蓋走人的”，原因是“剩余價值開發完了，其思維方式又不能適應企業的需要”。

　　6月23日，森達集團策劃部總經理韋貴華在接受記者采訪時透露，自1990年代開始，森達集團至今從建湖縣政府累計引進20多名中青年干部，他們都具有大專以上學歷，副科級以上級別。

　　韋貴華介紹，這20多人基本都留下來了。他們都被安排在關鍵性的崗位上，銷售、管理、策劃等等。其中有三分之一以上在銷售領域。韋貴華說，集團負責銷售的總經理就是機關來的干部。另外，森達將全國分為8個大銷售區域，其中2個區的總經理以前都是機關干部。另外還有2個品牌總經理，2個分公司總經理，都有機關干部的背景。

　　韋貴華提供的資料顯示，森達集團于1977年創建，2000年，集團在上海創建出口皮鞋生產基地，成為其國際化發展路線的標志性事件。同年，森達集團完成股份制改造。業務方向由皮鞋生產向鞋材、服裝以及IT等新行業拓展。2002年，森達集團被國家工業經濟聯合會和中國名牌促進會評為國內最具國際競爭力的企業之一。

　　2000年以來，森達集團逐年實現利稅均居鹽城地區首位。2002年，實現利稅2個多億元，其中稅收近1個億。

　　韋貴華還透露，今年，鹽城市委市政府從全市選派10名干部到森達集團掛職，目的是培養經濟型干部。其中1個正科級，9個副科級。

　　省委組織部專門調研

　　6月11日至15日，江蘇省委組織部派人到無錫、南通、鹽城等地，對蘇南、蘇中和蘇北有代表性城市的辭官下海現象進行調研。

　　無錫、南通等地的市委組織部官員向記者表示，當地的確存在官員下海的現象。無錫市委組織部一位官員說，“社會已經多元化了，人們的選擇也應該多元化，官員下海也是一種正常的職業選擇。我們現在要做的是，對官員下海，形成一個規范的政策。這也是省委組織部此行的目的。”

　　蘇州市委組織部一位官員也向記者證實：省委組織部官員在調研時，就即將出臺的干部辭職制度和干部任期制度征求了他們的意見。

　　江蘇省委組織部一位官員則表示：在江蘇省，高級別的官員下海情況并不普遍，大多數下海官員級別較低。另外，官員下海的人數和經濟發達程度成正比。蘇南最多，蘇中居中，蘇北再次。

　　這位官員表示，要理解官員下海現象，必須結合江蘇政治經濟和社會發展的背景來看——2001年的機構改革分流了大量的機關事業單位人員，而鄉鎮企業、國有企業的改制，以及民營企業的蓬勃興起，為眾多官員的下海提供了廣闊的空間。

　　這位官員預計，在未來的十幾年時間里，這種人員流出將持續存在。根據《江蘇省城鎮體系規劃》(2001-2020)，到2010年，全省設立約750個建制鎮，到2020年，縮小到650個，不再設鄉建制。”

　　“多個鎮合并成為一個中心鎮。多余的人員，不得不下海。”這位官員說。

　　另一個原因來自現行的干部人事制度。王小平在接受記者采時說，按照現在干部年輕化的要求，50歲以后就要到人大、政協去，“我對此不大適應，我覺得人還是需要事業支撐。所以不如現在下海創業，等年齡再大一點，就沒有機會了”。

　　去年從江蘇農林廳到鹽城掛職，現留任建湖縣代縣長的陳勇博士同意王小平的上述觀點，但陳認為自己不會辭官下海。“國家培養一個干部，需要很多政治成本、經濟成本和社會成本，國家干部應該利用他的公共資源為多數人服務，而不是為個人，或者小集團服務。”

　　陳勇表示，憑自己的博士學歷，以及在省直機關10余年工作經驗，在南京謀份高薪完全沒有問題。之所以從省直機關下到建湖縣來任職，是因為地方有更大空間施展才華。

　　“官可以不做大，但一定要做大事。”陳勇說。

　　(見習記者李磊對本文亦有貢獻)

　　杜鋼建：獨立行政監察的可能性

　　見習記者汪生科

　　上海報道

　　“剛剛還是副市長、副秘書長，怎么一轉身就成了商人？”

　　6月23日晚，國家行政學院教授杜鋼建在接受記者采訪時態度明確，他認為當前的官員下海，是利用公共資源為個人謀利的變相表現形式。

　　“隔離緩沖期，5年都不夠。”杜鋼建說。

　　杜鋼建認為，官員就是官員，商人就是商人，二者角色要完全分開。官商一體化，使社會資源的分配不公平，對整個社會是危險的。因此官員在自己所屬領域下海經商，要嚴令禁止。

　　《21世紀》：禁止官員在自己管轄的領域和管轄范圍下海經商，在制度建設上，您有沒有一些好的建議？

　　杜鋼建：公務員下海經商后的行為規范的監察，僅靠紀檢檢察還是遠遠不夠的。應該出臺行政檢察專員制度，要抓緊出臺《行政監察專員法》。

　　許多國家都有行政監察專員制度，行政監察專員完全獨立。在國外，它是由議會單獨安排預算，人事上不隸屬于任何部門。它接受公民舉報，然后獨立進行調查。它完全是一種獨立的監督力量。在國外，這種監察專員不但有官方的，還有民間的。

　　我建議各個地方政府都要設置這樣的一個制度，專門來受理各種各樣的案件。負責人員不直接進行裁判，一旦認為某個官員下海后的從業行為有問題，提出趕快糾正，問題嚴重而不糾正，可以加以披露。另外，還可以在報紙上開行政監察專員專欄，受理各種事件，發表各種評論。

　　《21世紀》：行政專員監察制度目前在中國進展如何？

　　杜鋼建：過去十幾年，中紀委監察部一直列席國際上的行政監察專員會議。這個制度在我們國家的某些領域已經實行了。

　　在這次國務院機構改革方案中，我建議在國家藥檢局設立藥品監察專員，現在已經納入國家藥檢局的“三定”方案中。

　　至于獨立監察專員制度，我想，在三五年內應將其逐步提上議事日程。

　　《21世紀》：正在制定的《公務員法》是否會對官員下海具有更大的約束力？

　　杜鋼建：《公務員法》將在《公務員管理條例》的基礎上，對官員下海后的從業規定做出進一步的細化和規定。《公務員法》的出臺，將從國家法律的高度來約束官員下海行為。另外，《公務員的職業道德規則》也應抓緊出臺。

　　《21世紀》：官員下海后的從業規范，應該說《公務員管理條例》規定的就相當明確，但是這些規定在執行中似乎有不少問題。

　　杜鋼建：這要靠社會監督。

　　十六大報告提出了四大民主權利：民主選舉，民主決策，民主管理，民主監督。我想指出的是，解決這個問題，根本要靠發展民主來解決。

　　最后我想提出的一個看法是，要在各地廣泛實行獨立申訴專員制度。申訴專員專門受理公民針對行政部門及其官員提出的申訴案件。申訴專員應當從具備專業知識和社會責任心的前來應聘的社會賢達人士中挑選。申訴專員對有關案件擁有調查權和向被申訴機關提出建議的權力，但沒有直接處理權。申訴專員有權在有關媒體上開辟專欄，定時公布受理案件的處理情況，呼吁社會輿論的支持和關注。申訴專員制度是對現行信訪制度、紀檢監察制度和其他監督制度的重要補充。

　　除了上述制度外，還要全面加強民主監督的制約措施。只有通過各種制度創新，才能從根本上使公民的基本權利得到有效保障。

　　[個案]

　　橫店集團：這幾年為何沒有吸納官員

　　見習記者汪生科

　　上海報道

　　橫店易弦更張？

　　“我們這幾年沒有吸納政府官員，”6月23日晚，橫店集團控股有限公司一位人士對記者說。

　　當浙江一些民營企業大張旗鼓吸納下海官員的時候，橫店卻顯得“保守”。橫店集團這位人士解釋道：“橫店在三四年前內部就下了一個文，政府官員不接納。”

　　橫店集團，浙江東陽市著名鄉鎮企業，1975年創辦，在1999年農業部對全國鄉鎮企業經營規模的排序中，橫店集團排名第四。

　　十幾年前，橫店走過一條大批吸納政府官員的道路。一個版本的故事說，橫店集團董事局主席徐文榮找到當時的東陽市委書記，要求“支援幾個干部”，市委書記答應了徐的請求，不久，包括市委市政府30多名機關干部一齊下海到了橫店。

　　“那時候搞工業管理經驗還不夠，對企業不可能像生產隊那樣管理，因此覺得政府官員很了不起。后來跟外面接觸的多了，思路也就開闊了。”橫店集團控股有限公司這位人士說。

　　徐文榮后來也多次提到，橫店從政府挖人才，對當時資源缺乏、難留住人才的山區小鎮橫店來說，確實是一條便捷之法。橫店集團的宣傳材料說，橫店集團光縣級干部曾經就達到了36人。

　　浙江省委黨校一位教授認為，一種合理設想是，在橫店集團，有各方面退下來的干部，遇到什么事情，都能在各個口找人解決。

　　“政府官員出來有很多目的，各有各的動機，真正能做事的不是太多。”橫店集團人士對此看法作出了自己的解釋。

　　“這些官員并不能滿足現時橫店的需要。”這位人士說。

　　該人士分析，政府下海的官員，缺乏吃苦精神，適應不了企業的文化。

　　該人士舉了一個例子，某市一位原市委宣傳部部長，從崗位上退下來之后，托人聯絡過橫店，表達加盟之意，橫店從此人的辦事能力考量，予以婉拒，后該位部長輾轉去了另外一家企業。該人士評價說，“下海官員在橫店，包括其他的企業，真正能干事的也就10%左右。”

　　據介紹，在橫店做得較出色的，一位是原東陽市委書記，分管黨務行政副總裁，一位是原東陽常務副市長，原來在政府分管城市建設，現在在橫店繼續做建設方面的工作，另一位分管教育的原副市長，現在在橫店繼續負責橫店的教育方面的工作。還有一位在政府做了十幾年的政府辦主任，如今在橫店繼續坐起了他的拿手的辦公室主任的工作。

　　東陽市委組織部一位官員證實說，橫店現在很規范了，不太需要人了。該官員接著說，退下來的官員，到企業一般也就管管黨務，做些行政工作，業務是不行的。

　　該官員還說，“到企業去的官員，以前就跟企業就熟悉”。退休后的問題

　　與此相關的一個統計是，在下海官員中，提前退休的占了大多數。今年浙江省委組織部、紀委等部門對浙江官員下海現象的一個聯合調查顯示，浙江省11個市103名辭職官員中，提前退休的有74名，占了72%。

　　浙江省委組織部調研室主任王駿分析此中原因說，隨著機構調整、人員精簡，不少官員特別是一些經濟管理部門的官員產生危機感，從而考慮向商界發展。而歷次機構改革中出臺的政策導向，都是鼓勵機關干部自謀職業。特別是工齡滿30年可以提前退休這一政策規定有相當的誘惑力。

　　中國人民大學教授毛壽龍則道出了另外一個原因：最近幾年鐵飯碗越來越難保，重大責任事故罷官現象也越來越普遍，為官的風險增大，經商的動力也相應提高。

　　對于官員進入工商領域所產生的社會影響，毛壽龍從另一個角度給出了分析：從政府退下來的官員進入企業后，利用自己熟悉的政府資源，牽線搭橋，他所處的企業跟政府有良好的關系，而其他企業則難免受到不公平的待遇。這樣就鼓勵企業去獨自搞好與政府之間的關系，不易形成企業聯合給政府壓力的局面，以通過規則去改善整個行業的投資環境。

　　此種狀況下，還將導致企業行業協會等社會中介組織難以發育。很多企業認為與其花那么多精力在行業協會，還不如單獨跟政府搞公關。

　　不過，毛壽龍認為，一方面要堵死下海官員經商出路，另一方面要為他們開放一些東西，厘清哪些東西可以公開，給他們出路。

　　毛壽龍說：我國政府官員退休后，不像國外的一些政府官員，可以寫回憶錄，還可以到處演講，毛認為，我國目前對這些政府退休人員的工作和生活，還缺相關的制度安排。