周漢華

　　SARS事件雖然還在進行之中，但是，有些經驗與教訓并不需要等到事件完全結束以后再去總結。對疫情的報告與信息發布制度進行反思和完善，可以幫助政府機關與公眾準確地了解信息，及時作出部署，防止病毒的蔓延，樹立政府的公信力。

　　新近制定的《突發公共衛生事件應急條例》對疫情的報告與信息發布制度進行了一系列具體而又嚴格的制度設計，如果各方面都能嚴格地執行條例的規定，必將使政府的透明化邁上一個新的臺階，為打贏這場沒有硝煙的戰爭奠定基礎。不過，如果不是簡單地從執行層面，而是從信息社會信息流動的特點這樣的層面分析現行的疫情報告與信息發布制度，我們仍然可以發現加以完善或變革的空間，并且這種反思和經驗對于我國整個政府信息資源管理制度的建設也具有重要的借鑒意義。

　　所謂的政府信息資源管理制度主要涉及到兩個方面：一是政府機關對信息的準確收集，也就是傳染病防治工作中的疫情報告制度；二是政府機關向社會公開信息，即疫情信息發布制度。

　　根據《傳染病防治法》和《突發公共衛生事件應急條例》的規定，我們現行的疫情報告制度基本上是一種層層上達式的信息收集制度，即由發現疫情的衛生機構、監測機構向縣級人民政府衛生行政主管部門報告，后者再層層上報，最后達到衛生部。與之形成鮮明對比的是，我們現行的疫情信息公布制度是一種非常嚴格的下達式的信息公開制度，即只有衛生部有權向社會發布疫情信息，必要時，可以授權省、自治區、直轄市人民政府衛生行政主管部門向社會發布本行政區域內突發事件的信息。除此之外，任何其他主體均不得發布疫情信息。

　　可以看到，我國現行的疫情報告與信息發布制度的最大的特點在于其信息交流的縱向性、單向性，信息交流點主要發生于不同級別的政府機關之間，政府機關與社會之間的橫向信息交流點非常有限。這一特點與信息社會信息流動的橫向性、雙向互動性、多節點、平面網狀結構正好相反。在信息社會，由于現代通訊技術的發展，尤其是互聯網的出現，徹底改變了與傳統科層官僚制度相適應的縱向信息交流方式，實現了信息的多節點、平面交互流動。信息流動方式的這種改變，不但對于人們的社會生活，而且也對傳統的政府管理方式與企業管理方式提出了新的挑戰。如果說縱向的單向信息流是相對可控的話，橫向的、多節點之間的互動信息流根本無法進行人為控制。并且，就信息交換的速度而言，橫向互動的信息交換速度要遠遠快于縱向層層單向交換的信息。由此可見，在社會已經進入了以互聯網為標志的信息時代，政府機關傳統的縱向信息交流方式必然會面臨巨大的挑戰。

　　就疫情信息的報告制度而言，中間層級太多，難免會出現信息傳遞過程中的失真或滯后現象，如果中間環節因為某些原因從中作梗，甚至會使信息收集渠道出現扭曲，使最高決策者無法及時得到真實的信息。這種情況在這場危機中實際上已經出現過。另外，由于社會本身實現了信息的橫向流動，政府機關的信息縱向流動還會造成政府信息的收集速度總是落后于社會信息的傳播速度的后果，使政府決策老是“慢半拍”。對于這種后果，僅僅只是在各級機關的報告時限上加以限制或者是加重違法責任，都不能從根本上解決層級過多的問題。并且，時限過短或責任過重會使原來設計的層級制度失去意義，造成類似不負責任、問題一概上移之類的負作用，使中央機關不堪重負，淹沒于大量矛盾、無用的信息之中，對有效決策造成影響。

　　因此，對于疫情信息的收集，亟需盡量減少層級，建立中央垂直、高效統一的信息收集機制，以最快的速度，準確掌握疫情的變化。對此，《突發公共衛生事件應急條例》已經有所變通，規定了縣級衛生行政主管部門接到報告后，不但要向本級人民政府報告，還要向上級人民政府衛生行政主管部門和國務院衛生行政主管部門報告。這個規定的意圖雖然很好，但實踐性顯然值得懷疑，因為它未能觸動現行層級管理體制，難以真正改變現有行政架構的運作規則。下一步，應該實質性地進行體制改革，建立更為有效的疫情報告機制。

　　就疫情信息的發布制度而言，發布權高度集中也會產生一些問題：一是使政府信息發布的時間被滯后，往往落后于橫向流動的“小道消息”；二是容易使一些別有用心的人產生信息發布渠道被人為控制的懷疑；三是使地方政府失去了在最短的時間內向地方公眾公布信息的時機，使信息的有效性大打折扣。例如，這次疫情在北京和廣東就大不一樣，對于北京的公眾而言，類似發燒門診交叉感染方面的信息就特別重要。這樣的信息，由基層政府機關、甚至是具體的醫院發布，顯然更為合適，對公眾更有用。因此，對于疫情信息的發布，應該增加層級，使更多的掌握有信息的主體均能及時發布信息。實際上，在國際上，任何擁有、掌握或者制作政府信息的主體均有公開信息的義務，已是各國的一項通例，也是我國擬議中的《政府信息公開條例》的一項基本規定。

　　在這個問題上，有一個認識問題必須解決，即必須區分客觀疫情信息與對疫情的主觀判斷。各級政府機關所發布的只是有關的客觀疫情信息，是一種已經發生的事實，如多少人已經感染、死亡等，并不是最后的判斷結論。對于疫情性質與發展方向等的科學判斷，如SARS的病因究竟是衣原體還是冠狀病毒、SARS的來源與傳染規律等，均帶有專業性和決策特征，在一定的階段之前可以作為信息公開的例外而不予公開。并且，這種信息只能由高層級的部門公開。必須承認，尤其對于類似SARS這樣的新型病毒，人類的認識過程是逐步深入的，最后結論的得出需要有一個過程，不能一開始就武斷地作出判斷。在作出這種判斷以前，一般不便于公開，否則會造成諸多負面影響。當然，一旦最終得出這種結論，這種判斷本身也就變成為事實信息，必須向公眾公開。盡管這樣的區分原則在實踐中還需要逐步明確，但只要進行這樣的區分，再低級別的政府機關，應該說都可以發布信息，也應該發布信息。

　　在疫情報告與信息發布制度上，不論是減少層級還是增加層級，都涉及到政府管理方式的變革，都會對打贏SARS這場戰爭產生重要的影響，也會對我國政府信息資源管理制度的未來走向提供重要的參考與借鑒，應該引起各方的高度重視。