本報記者 張帆 北京報道

　　非典時期相關財稅政策

　　4月初，中央財政緊急安排專項經費用于非典型肺炎防治的科研攻關等工作，安排專項資金3.1億元用于第一階段應急反應機制建設。

　　4月23日，國務院常務會議決定，從中央預算總預備費中安排20億元設立“中央財政非典防治基金”，專項用于非典防治有關工作。

　　4月29日，財政部與衛生部下發《關于農民和城鎮困難群眾非典型肺炎患者救治有關問題的緊急通知》。

　　4月30日，財政部下發《關于中央部門調整2003年部門預算保障“非典”防治經費的緊急通知》。

　　截至5月6日，地方各級財政已安排非典防治經費超過50億元。其中北京和廣東安排的資金都超過了6億元。

　　5月6日，中央財政再次預撥非典防治專項經費9000萬元，對山西、內蒙古、河北等9個中西部省�熥灾螀^�牻o予補助。據了解，這是中央財政自4月23日以來第三次下撥對地方的非典防治補助經費。包括中央本級支出在內，中央財政已經撥付直接用于非典防治專項經費近9億元。

　　5月11日�熦斦�部、國家稅務總局發出緊急通知，對受非典疫情直接影響比較突出的部分行業實行稅收優惠政策，在2003年5月1日至9月30日期間對餐飲等行業減免城鎮公用事業附加、地方水利建設基金、文化事業建設費等15項政府性基金。

　　SARS疫情發生之后，中央財政安排了20億元非典防治基金。在防治基金的運用中，我們可以明顯看到財政對公共衛生事業的支持。到5月上旬，20億元中用于支持地方非典患者和相關醫療設備、儀器購置3.9億元，支持衛生部科研攻關、疫情監測等工作2000萬元，建立突發性公共衛生事件應急反應機制3.1億元……此外，在相繼出臺的減免困難群眾非典病人醫療費用的緊急通知中，在一系列類似的措施里，財政對于公共衛生的支持落在實處。與此同時，地方各級財政在公共衛生事業方面的支出也有顯著增長。

　　支持公共衛生事業的財政政策在如此短的時期內密集出現，此前并不多見。當我們對諸多拉動經濟增長的財政政策習以為常時，幾十億投入公共衛生部門的資金顯得尤為突兀。這些帶有明顯應急特點的財政措施，反映出財政對公共衛生事業的關注發生著顯著變化，無論這種關注是否長久，SARS的出現至少沖擊了政府公共財政管理的傳統觀念。同時，這些應急性的財政政策也反襯出此前財政在公共部門中的職能缺位。

　　《經濟觀察報》：SARS危機反映出我國公共衛生事業發展中的不足，這些不足表現在哪些方面？

　　朱青(中國人民大學財政金融學院財政系主任)：雖然改革開放后我國在公共事業的許多領域取得長足發展，但公共衛生事業的發展卻相對滯后，甚至在一些領域出現退步的現象。例如，據有關部門統計，僅在1996年到1999年的4年中，全國防治防疫機構減少了146家，鄉鎮衛生院減少了2178家。我國公共衛生事業發展還存在一個突出問題，即衛生醫療體系的發展極不平衡。農村衛生資源十分稀缺，據統計，1995年我國城市醫院病床占全國醫院病床總數的52.3%，而農村醫療機構的病床只占47.7%，從人口分布來看，我國農村人口占總人口的比重高達70%。此外，地區間的衛生事業發展也不平衡。2000年末，上海平均每千人在醫療機構中擁有3張病床，北京每千人擁有2.4張病床，而在江西和貴州每千人擁有的病床數分別為1.34張和1.36張。

　　楊之剛(中國社會科學院財貿經濟研究所財政研究室副主任)：中國向數目龐大的人口提供醫療衛生保障所取得的成功一直受到國際廣泛認同。然而隨著城市以及農村改革的深入進行，舊的公共產品供給機制被逐漸廢棄，這對醫療衛生供給的基本體系提出了挑戰，造成了社會不平等程度的加深。2000年世界衛生組織對191個成員國醫療衛生公平性的評價中，中國排在倒數第四位。

　　《經濟觀察報》：對目前政府投入在我國公共衛生事業發展中所起的作用該如何評價？

　　楊之剛：醫療衛生支出占GDP的比重，發達國家一般在5%-7%，中國則不足2%。在醫療衛生的政府投入中，只有10%用于公共衛生支出。數據(見表)表明，我國衛生費支出的增長，慢于經濟增長和財政支出增長。政府投入數量不足和地區間不公平的缺陷是不能否認的。

　　朱青：公共衛生事業發展的資金來源主要是各級政府的財政預算，這些年來我國公共衛生事業發展緩慢與財政支持力度不夠不無關系。雖然從絕對額來看，近20年來我國各級財政的衛生支出(含政府的衛生經費如衛生事業費、中醫事業費、藥品監督管理事業費和公費醫療經費、衛生基本建設投資以及衛生科研經費等)已經有了很大增長，從1980年的50億元增加到2002年的800億元，但與經濟增長規模和人民群眾的需求相比，財政用于衛生事業的支出還顯得不足。1980年國家預算衛生支出占GDP的比重為1.1%，到2002年下降到0.8%。根據世界衛生組織的統計，1999年我國人均政府衛生開支在191個成員國中僅排141位。

　　此外，中央政府用于公共衛生的財力十分有限，目前政府的衛生事業費中有95%以上由地方政府撥款，中央財政資金所占比重不到5%，而且近年還有下降的趨勢。這種情況與國外形成鮮明的對比。據IMF統計，20世紀90年代后期，美國、德國、法國等國中央(聯邦)政府的衛生支出已占到各級政府同類支出總額的50%以上。

　　《經濟觀察報》：在各級政府衛生事業費中中央財政資金所占比例過低，其原因是什么？

　　朱青：原因在于我國政府的財力較為分散，中央財政的集中率(即中央財政本級支出占全國財政支出的比率)較低，2002年該比率僅為30.7%，而德國、法國、澳大利亞等發達國家該比率超過50%，法國甚至超過70%。中央政府可支配的財力小，自然在公共衛生事業上拿錢就少。

　　《經濟觀察報》：既然我國財政中用于公共衛生事業發展的支出不足，那么此類支出增加多少是合理的？

　　朱青：世界銀行公布，1990年-1995年政府公共衛生支出占國民生產總值的比重統計中，低收入國家平均為1.5%，中等收入國家平均為4.3%，高收入國家平均為6.9%。根據這一國際經驗以及我國按人均GDP在世界上的排名，可以粗略估算，我國財政用于公共衛生事業發展的支出如果能夠達到GDP的1.5%是比較理想的，這就要求財政的該項支出要在目前基礎上翻一番。

　　《經濟觀察報》：除了增加財政對公共衛生的投入外，政府在公共衛生支出方面還有哪些需要改進的地方？

　　楊之剛：首先，應認清公共衛生的公共產品性質。與醫療機構不同，作為公共產品的公共衛生領域，應由政府承擔絕對供應的責任。公共衛生領域市場介入的可能性很小，即使有私人資本進入，提供量也很小，并且一旦發生公共風險仍要由政府承擔。其次，在加大全社會公共衛生支出比重的同時，必須落實貧困地區公共衛生經費來源。在保證農村公共衛生基本經費需要的前提下，盡量縮小城鄉公共衛生經費開支的差異。再次，在提高財政對公共衛生投入比重的同時，還應提高財政對公共衛生的管理級次。公共衛生是人們平等參與的基本條件，具有明顯的全國性的公共產品屬性，是政府公共政策的重要內容和基本任務，中央財政應當為其融資。由中央和省級政府管理公共衛生支出是國際通行做法。最后，關于公共產品和準公共產品是否也可由私人部門提供的問題，中國的現狀是由政府通過醫院提供醫療，私人付費(且不斷上漲)，其中部分人可以由政府全部或部分報銷。發達國家的通行做法是，醫療服務由私人提供，政府幫助私人付費，從而有助于解決公共產品提供的效率問題。

　　《經濟觀察報》：國家在公共衛生方面投入的缺位反映出我國公共財政管理中存在著怎樣的缺陷？

　　岳樹民(中國人民大學財政金融學院財政系副主任)：公共衛生、衛生防疫屬于典型的社會公共產品，防治非典中出現的問題，從一個側面反映出我國公共財政管理中的缺陷。在我國計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌的過程中，我國的財政也由計劃經濟體制下的財政向適應市場經濟發展要求的公共財政轉型。但是，由于各方面的原因，各級政府在財政資金的具體安排上仍然沒有完全擺脫舊的財政模式，嚴重削弱了公共財政的職能作用。

　　楊之剛：政府支出結構的變化源于政府職能的改變。改革以來，政府支出改革相對滯后，各項支出的比重雖然產生了一定的變化，但仍只是數量的變化，而沒有發生質的改變。就連支出科目也仍然延續改革前的設置，11個項目中約1／3涉及經濟建設類，而公共財政理論認為是真正政府該做的項目卻非常籠統，科學、教育、文化、醫療衛生被放在一個項目中，有關社會保障的項目也只有一個，不符合市場經濟下公共財政的框架。這種非市場經濟型的政府支出框架，是改革以來追求經濟增長速度、忽視社會公平和環境保護的總體經濟思維方式在財政部門的具體體現。

　　《經濟觀察報》：那么，從防治非典透視我國的公共財政，今后公共財政管理中應當解決哪幾個方面的問題？

　　岳樹民：首先，在財政資金安排上處理好經濟增長與社會發展的關系。從一般意義上講，公共衛生、基礎教育、環境保護等是典型的公共產品，良好而充足的公共產品和公共服務是經濟健康有序運行和持續增長的基礎和保證；反之，經濟增長也難以持續。

　　其次，解決我國長期存在的財政“越位”與“缺位”問題。財政“越位”，更多的資金用于生產建設，導致了財政在提供公共產品和公共服務方面的“缺位”，致使像公共衛生、基礎教育、環境保護等典型的公共產品由于資金不足而發展嚴重滯后。公共衛生、基礎教育、環境保護等方面的工作是防范社會危機、保持社會穩定和經濟穩定增長的基礎性工作，是財政應首先予以保證的。

　　第三，協調好財政資金用于“預防”和用于“治療”方面的關系。從我國財政資金的使用上看，依然存在著重“治療”輕“預防”的問題。當前反映出來的我國缺乏規范化、制度化的有效防范社會危機的體系，正是長期以來財政資金在“預防”方面投入過少造成的。

　　第四，公共財政在應對危機方面應形成制度化、法律化的財政保障機制。從防治非典的經驗看，公共財政應對危機的財政保障機制應表現在兩個方面。一方面，應建立在危機發生時財政資金使用的法律化、制度化規定。另一方面，在財政機制上形成吸引民間資金進入公共服務，形成經常性的社會捐贈、贊助機制和規范有序的民間資金使用機制。

　　第五，對公用事業的市場取向改革進行反思，重新界定公用事業改革和發展中的財政責任。應當從政府責任和公共財政職能的角度，從滿足社會公共需要的層面界定在支持公用事業發展方面的財政責任，科學地確定公用事業的職責，合理地設置公用事業的機構、人員，保證經費供應。