維護公共健康，是現代政府的最主要職能之一，如同基礎教育、國防和一些基礎設施一樣，公共健康正是現代政府必須向廣大公民提供的一種公共產品。而公共衛生體系應該在法治的框架內建立。

　　本文旨在介紹美國傳染病控制的發展歷程，揭示公共衛生法面臨的核心挑戰，以資我國公共衛生體系改革之借鑒。

　　美國的公共衛生理論可以分為兩個基本陣營：一是傳統的公共衛生陣營；一是民權陣營。前者強調政府干預是防治疫病的最有效途徑。衛生部門有權對個人強制進行檢查、治療和隔離；民權理論則強調尊重人權是公共衛生的核心價值，政府政策應該保護個人的隱私權和自決權，衛生部門的主要職能是及時提供有關疾病的信息，并為公眾提供教育、咨詢以及相關的防治手段，使公眾在充分信息的情況下自行決定采取何種防范和治療措施。

　　兩派的爭論凸顯出公共衛生領域的核心問題，即如何在公共健康和個人權利之間取得恰當的平衡。

　　在美國，許多州于20世紀初通過法律，規定對傳染病和一切對公共衛生有害的疾病要及時匯報。此時的匯報主要要求醫生就可疑病癥填寫一張匯報卡，寫明病人的姓名、年齡、性別、種族、職業和地址，同時注明病癥、診斷日期、醫生的地址和簽名。這張卡隨后被寄到州或地方的衛生部門進行核對、記錄和分析。但是，由于美國的聯邦制度，各州之間匯報的要求差別很大，導致聯邦范圍的疾病監控難以實現統一。1913年，美國聯邦衛生部曾起草了一部模范匯報法，企圖統一全國的疾病匯報體制，但當時只有幾個州通過了這部法律。直到1925年，美國才建立了統一的傳染病匯報制度。這一制度的建立在美國歷史上對小兒麻痹癥、瘧疾和天花的控制起到了至關重要的作用。

　　傳染病匯報制度一經確立，就導致了一個重要的沖突。在美國，醫生對病人負有保護后者隱私的責任，這既是普通法的傳統，又是醫生職業道德的要求，未經病人允許，醫生不得將病人的有關信息透露給第三者。傳染病匯報制度的建立，無異于要求醫生違反普通法和職業道德。公共衛生部門眼里的首要職責是公共健康，而醫生眼里的首要職責則是個體病人的福祉和隱私。這樣一來，就產生了道德和法律上的難題。美國20世紀初以來公共衛生的發展正是圍繞著這一難題而展開的。

　　從傳染病匯報法生效之日起，醫生就成了這一匯報制度得以執行的最大障礙。許多醫生為了不違反傳統的普通法和職業道德，甚至甘于遭到刑事懲罰。最終，立法和司法機關只好對醫生違反傳染病匯報法的行為進行免責。奇怪的是，被免予追訴的醫生們反而開始自覺遵守匯報法起來。至20世紀60年代末，醫生們已普遍遵循法律的匯報要求。到此，美國的法律完成了一個巨大的演變：傳統的病人隱私權已不再是絕對的。在公共衛生領域，可以適當犧牲病人隱私權以保護公共健康。

　　在美國，AIDS的流行和控制史，正是一部公共衛生和個人權利沖突、折衷的歷史。20世紀80年代初，AIDS開始流行。在分析了男性同性戀群體中出現的罕見肺炎和癌癥病例后，美國疾病控制中心�烠DC�犙杆倥袛郃IDS的傳播可能是通過血液和體液，并進而建議在全國范圍內監控AIDS。隨后，美國各州均建立了統一的具名匯報制度。被診斷為AIDS的病人的姓名和其它有關信息由地方匯總到各州的公共衛生部門，再由各州將刪除姓名之后的信息匯總到CDC。毋庸諱言，這種具名匯報制度必然侵犯了病人的隱私權。而且，由于AIDS的特殊性，愛滋病患者往往備受歧視，使得這種隱私權更加重要。正因為如此，80年代美國各種保護愛滋病人權利的組織和運動此起彼伏，迫使政府和社會主動采取措施糾正對愛滋病人的歧視現象。但是，由于AIDS監控被普遍認為是控制這種疾病的關鍵，愛滋病具名匯報制度仍然得到了很好的實施。

　　自80年代以來，人們已經認識到，要有效防治愛滋病，不僅要對已呈現愛滋病癥狀的患者進行救治，更重要的是要對HIV感染者進行監控和治療，這就要求在全國范圍建立一個HIV感染的監視和匯報制度。但是，HIV監控制度至今沒有得到很好的執行。一些HIV高發州擔心HIV感染者的公民權利得不到保障而阻止HIV報告制度的立法。即使在那些對HIV進行報告的州，匯報大多也是匿名的。匿名報告雖然比沒有報告好，但仍然對HIV進行有效防治造成了困難。因為CDC和各州無法知道具體哪些人感染了HIV，也就無法對他們進行必要的治療和防護。現在美國的一些學者雖然主張建立具名匯報制度，但也強調必須在充分保障患者權利、防止歧視的基礎上進行。否則，可能感染HIV的人群會因為害怕遭受歧視和公民權利得不到保障而不去做HIV檢查，并使HIV感染者轉入地下。

　　回顧美國疾病監控的歷史，可以得出對中國的三點啟示：第一，公共衛生和疾病預防控制體系要建立在法治的軌道上。沒有法治的規范，政府和社會對防治疾病的權責不清，容易出現推諉責任，延誤時機。在加強中國疾病控制中心建設的同時，要從法律上明確中心的責任和權力，明確各省、地衛生部門要在規定的時間內向中國疾病控制中心上報可疑病例、不得延誤的責任。中國疾病控制中心要有權力在緊急情況下對疫區采取緊急措施；第二，在公共衛生的法治建設中，要特別處理好公共健康的利益和個人權利保護之間的關系；第三，要加強疾病信息的搜集、處理和公開。美國疾病控制中心建立了“國家疾病監測系統”(NNDSS)。這個系統的核心是“國家電子監測系統(NETSS)。通過這個系統，各州的疾病信息自動匯總到美國疾病控制中心進行分析，再由后者每周公布《疾病率和死亡率周報》和其它重要信息。中國同樣也要建立一個強大的疾病預防監測信息系統，并及時公布疫情信息。只有信息暢通，才有助于消除恐慌，及時防治。

　　中國在改革公共衛生和疾病監控體系時，應該注意借鑒國外公共衛生法治化的有益經驗。

　　(作者：耶魯大學法學博士，現為美國紐約市執業律師。電子郵箱�焫iangmin.liu＠aya.yale.edu）