近日，俞江等三位法學(xué)博士根據(jù)立法法第90條第2款規(guī)定，向全國(guó)人大常委會(huì)發(fā)出《關(guān)于審查〈城市流浪乞討人員收容遣送辦法〉的建議書》。他們認(rèn)為，國(guó)務(wù)院1982年頒布的《收容遣送辦法》與我國(guó)現(xiàn)行憲法關(guān)于“公民人身自由不受侵犯”、“禁止非法拘禁和以其他方法非法剝奪或者限制公民的人身自由”的規(guī)定相違背，也與《立法法》“對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰，只能制定法律”的規(guī)定直接沖突。近期武漢青年孫志剛在廣州收容救治站被毆身亡事件，將近年來(lái)對(duì)于收容遣送制度的反思和批評(píng)推向了一個(gè)

高潮。

　　個(gè)人請(qǐng)求國(guó)家審查法規(guī)的違憲嫌疑，這是中國(guó)法制史上的創(chuàng)新之舉，值得高度評(píng)價(jià)和支持。按照現(xiàn)行法律，這一建議由法制工作委員會(huì)負(fù)責(zé)研究處理，如果認(rèn)為必要也有可能送交有關(guān)的專門委員會(huì)審議；專門委員會(huì)在確認(rèn)有與憲法和法律抵觸之處的場(chǎng)合，向法規(guī)制定機(jī)關(guān)國(guó)務(wù)院(法制辦公室)提出書面審查意見(jiàn)，并要求該機(jī)關(guān)在兩個(gè)月內(nèi)做出是否修改法規(guī)的答復(fù)；如果制定機(jī)關(guān)不予修改但卻不能說(shuō)服有關(guān)專門委員會(huì)，那么由委員長(zhǎng)會(huì)議決定是否最終付諸常委會(huì)會(huì)議審議決定。因此，審查的過(guò)程也有可能長(zhǎng)達(dá)數(shù)月。

　　嚴(yán)格說(shuō)來(lái)，立法法所規(guī)定的行政法規(guī)和地方法規(guī)審查程序與違憲審查制度的現(xiàn)狀還有很大的距離。最本質(zhì)的不同主要表現(xiàn)為三點(diǎn)：第一，盡管承認(rèn)公民個(gè)人享有提出審查建議的權(quán)利，有那么一點(diǎn)司法化的意思，但依舊屬于法規(guī)制定機(jī)關(guān)自我審查的范疇；至于對(duì)法律違憲的審查則完全是國(guó)家立法權(quán)的專權(quán)事項(xiàng)。第二，全國(guó)人大專門委員會(huì)審查的結(jié)果認(rèn)為有與憲法抵觸的內(nèi)容，并不立即做出法規(guī)違憲的判斷，而僅向制定機(jī)關(guān)提出書面意見(jiàn)敦促修改；如果得到修改，則法規(guī)違憲的問(wèn)題就得以化解。第三，只有在制定機(jī)關(guān)拒不修改的情況下才可能出現(xiàn)人大常委會(huì)做出法規(guī)確實(shí)違憲的決定的情形，這時(shí)實(shí)際上只是以效力等級(jí)更高的法律來(lái)取代法規(guī)而已，對(duì)法律體系整合性的推理論證似乎并不具有決定性意義。盡管如此，首先在立法法的框架內(nèi)啟動(dòng)對(duì)違憲法規(guī)的審查程序還是必要的。這是一根現(xiàn)成的杠桿，可以用來(lái)撬開(kāi)推行憲政和引進(jìn)司法審查制度的攔路石。

　　這次建議審查的對(duì)象是國(guó)務(wù)院在1982年頒布的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》。如果被認(rèn)定違憲，需要對(duì)戶口制度、收容遣返制度以及警察制度進(jìn)行不同程度的改革，除了加強(qiáng)對(duì)人身自由的保障外，還會(huì)促進(jìn)承認(rèn)遷徙自由等方面的憲法變遷。因?yàn)椤叭�農(nóng)”問(wèn)題已經(jīng)引起了政府的高度重視，產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也要求更廣大的勞動(dòng)力市場(chǎng)，加上戶口制度改革積累了多年的經(jīng)驗(yàn)，所以立法機(jī)關(guān)接受審查建議的可能性是存在的。何況孫志剛之死形成了強(qiáng)大的輿論壓力，也有利于克服政治上的阻力。剩下的主要是操作可能性以及配套性制度條件等方面的問(wèn)題。

　　但在考慮上述法規(guī)是否違憲時(shí)，還有些特殊的制度上的疑點(diǎn)有待進(jìn)一步思考。例如首先要追問(wèn)收容遣送的性質(zhì)究竟是什么。這一制度本來(lái)是在1960年代初為了制止農(nóng)村人口進(jìn)城而設(shè)立的，后來(lái)演變成主要針對(duì)流竄犯的收容審查。在1982年行政法規(guī)頒布之后，可以看到收容遣送與收容審查發(fā)生功能分化，前者成為解決城市流浪者問(wèn)題的手段，兼有回歸該制度初衷的傾向；后者成為社會(huì)治安管理的強(qiáng)制措施，在貫徹刑事政策方面發(fā)揮起多樣化的功能，并因?yàn)闉E用權(quán)力、侵犯人權(quán)等問(wèn)題不斷引起各界的指責(zé)。在1996年修改刑事訴訟法之際，收容審查制度被正式取消，只剩下收容遣送。盡管收容遣送的性質(zhì)被限定在城市流浪乞討人員的安置上，但不排除公安部門在法外利用該制度進(jìn)行刑事性強(qiáng)制(鑒于這種情形，要求最高檢察院進(jìn)行調(diào)查處理并完備有關(guān)制度具有很重要的實(shí)踐意義)。因此，收容遣送制度是否在實(shí)際上兼有民政福利和刑事強(qiáng)制這兩個(gè)方面是違憲審查的關(guān)鍵所在。

　　從民政福利乃至社會(huì)治安的角度來(lái)看，對(duì)《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》的違憲審查的確也有些棘手之處——在不能提供配套制度和措施來(lái)滿足實(shí)際需要的狀態(tài)下，簡(jiǎn)單廢除現(xiàn)行法規(guī)會(huì)有管理無(wú)效甚至失控的危險(xiǎn)。正如有學(xué)者指出，“如果沒(méi)有收容制度，孫志剛不會(huì)被打死；但沒(méi)有收容制度，又沒(méi)有慈善機(jī)構(gòu)接手，那些流浪兒童老人精神病人便有凍餒之虞”。除此之外，流浪者所引起的衛(wèi)生、防疫、安全以及社會(huì)對(duì)立等問(wèn)題也是任何現(xiàn)代城市都深感頭疼的，收容設(shè)施有其必要性，但很容易變質(zhì)成犯罪者的獨(dú)立王國(guó)和貧民窟。

　　另一個(gè)疑點(diǎn)是法規(guī)的內(nèi)容本身是否構(gòu)成對(duì)憲法性權(quán)利的侵犯。英國(guó)在1824年制定《流浪法》，香港在1979年修訂《罪行條例》中的游蕩罪，目的是打擊流竄犯，維護(hù)社會(huì)治安。由于有關(guān)規(guī)定實(shí)際上剝奪了公民保持沉默的權(quán)利并且屢遭濫用而受到嚴(yán)厲批評(píng)。《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》與這些法律規(guī)范的先例不同。它并非刑事規(guī)范，而基本上屬于民政制度。如果僅從收容這一點(diǎn)來(lái)看，它倒是與美國(guó)保障城市流浪者生存權(quán)的收容設(shè)施很接近。

　　但問(wèn)題是在中國(guó)，除收容之外還有遣返的任務(wù)，這就意味著必然伴隨對(duì)人身自由的某種限制。因此，如果違憲審查的建議被接受，必須擺平憲法的人身自由條款與憲法沒(méi)有規(guī)定的遷徙自由之間的關(guān)系，即需要通過(guò)以公民平等權(quán)條款為中介的憲法解釋或者通過(guò)憲法修正案的方式承認(rèn)遷徙自由為憲法性權(quán)利之一，否則以憲法第37條為審查標(biāo)準(zhǔn)會(huì)碰到概念內(nèi)涵和外延上的障礙。如果繼續(xù)保持城鄉(xiāng)分治的格局，就很難得出該法規(guī)構(gòu)成對(duì)人身自由的侵犯這樣的決定。剩下的只是要不要根據(jù)立法法第8條第(5)項(xiàng)規(guī)定，把收容遣送過(guò)程中對(duì)自由的限制作為法律的專權(quán)事項(xiàng)而另行規(guī)定的問(wèn)題。