本報記者 田毅 宋怡

　　安徽、北京報道

　　“你不會是世界銀行微服私訪的官員吧？”2003年4月15日，安徽省安慶市一位官員上下打量記者后突然發(fā)問。

　　此前，這位官員聽說，世界銀行官員為考察他們部門的外債貸款項目，要直接深入基層。

　　去年年末，安徽省審計廳完成了全省截至2001年末，國際金融組織貸款和外國政府援助項目執(zhí)行情況的專項審計。

　　這次審計顯示，安徽省對外債管理整體不錯，但也存在不少問題。

　　今年3月1日起，中國首部從全口徑角度規(guī)范各類外債管理的規(guī)章——《外債管理暫行辦法》，正式實施。4月17日，國家外匯管理局公布最新外債數(shù)據(jù)顯示，截至去年年底，我國外債余額折合1685.38億美元(不包括香港特區(qū)、澳門特區(qū)和臺灣地區(qū)對外負債)，比上年末減少15.72億美元，下降0.92%。各主要外債指標均在國際安全線之內(nèi)。

　　“地方政府的外債現(xiàn)在正處于從借款到還款的轉(zhuǎn)折點，全國基本上面臨償債高峰。這需要引起高度重視。”安徽省審計廳一位官員說。3個項目負債1000萬美元

　　“我們1989年從日本引進了拉舍爾毛毯生產(chǎn)線，當時那些設(shè)備可是很先進的。”安慶市毛毯廠一位老工人回憶說。安慶市毛毯廠始建于1954年，為大型國企。

　　據(jù)安慶市計委外資科的資料顯示，該項目是利用日本政府貸款引進的，貸款大約450萬美元。

　　但項目正式投產(chǎn)后，材料很快漲價，進口設(shè)備也不配套了。“就像一個先天不足的孩子一樣。那時也沒有什么規(guī)范的項目可行性研究。”一位原毛毯廠的管理者說。另一個打擊接踵而來。安慶市審計局一份報告顯示，該項目原來預期生產(chǎn)的產(chǎn)品主要用于出口創(chuàng)匯，后來發(fā)現(xiàn)項目實施單位并沒有自營進出口權(quán)。

　　“不但還不上貸款，包括毛毯廠等3個項目的負債，還從當時的700萬美元增加到現(xiàn)在的1000多萬美元。”主管安慶市外債項目審批的一位官員說。這位官員認為，增加的外債欠款的一個重要風險是匯率變化。“當時沒有人考慮到還有個匯率問題，在這十幾年中，日元對美元匯率跌蕩起伏。”

　　另外的兩個項目也是利用日本政府貸款，為純棉粗厚織物工程和水禽出口基地項目，分別貸款165萬美元和80萬美元。

　　安慶市財政局有關(guān)官員透露，安慶市財政擔保的部分外債項目欠款已被安徽省財政扣過一次款，但該官員沒有說明具體數(shù)字。

　　按《外債管理暫行辦法》口徑，外債按照債務類型劃分為：外國政府貸款、國際金融組織貸款和國際商業(yè)貸款(參見附表)。

　　目前，安慶市總計的外債項目約20個，平均每年引進的外債資金在3000萬美元至4000萬美元之間。20多個問題項目“安徽省政府外債項目總計約150個，上世紀九十年代后期以后的占大多數(shù)，主要集中在基礎(chǔ)設(shè)施和公益項目，運作也比較規(guī)范。”安徽省計委外資處韓處長向記者介紹說，出現(xiàn)問題較多的是之前的約20多個項目，其中競爭性強的工業(yè)型國企和經(jīng)濟效益低的農(nóng)業(yè)項目存在問題最普遍。2002年初，有官員在安徽省外資審計工作會議上透露，2001年，安徽共審計外資項目22個，涉及資金總金額118億元，查處違紀違規(guī)資金9.74億元。這些項目中大多為政府外債貸款。

　　安徽省審計廳去年底向省政府遞交的專項審計報告稱，部分貸款項目已進入償債期，還貸形勢十分嚴峻。這份報告是安徽省審計廳組織各級審計機關(guān)，對省本級、17個市及100多個縣(市、區(qū))，截至2001年末國際金融組織貸款和外國政府援助項目執(zhí)行情況進行專項審計的一個成果。

　　“挪用滯留項目建設(shè)資金比較嚴重。審計廳審計的20個外資項目中有12個項目不同程度地存在挪用項目建設(shè)資金的現(xiàn)象，老項目屢查屢犯，新項目屢禁不止。”安徽省政府一位知情人士透露，在20個項目中滯留資金達10個，這樣加大了基層項目單位墊資的負擔，對本來已很緊張的資金無疑是雪上加霜。

　　該報告還指出，一些外債項目建設(shè)進展緩慢。安徽省政府的一名知情者說，一是項目管理基礎(chǔ)工作薄弱，有的項目甚至沒有配備專職的財務人員；二是監(jiān)控不利，導致一些項目財務收支審批不嚴，超標購置汽車、超額定員、公務培訓支出過大等情況較多；三是部門協(xié)調(diào)不夠。少數(shù)地方，特別是縣、市級協(xié)調(diào)配合不足，增加了項目實施的不利因素。

　　配套資金難以足額到位是地方政府的一大心病。按慣例，國際金融組織貸款資金通常只占項目總預算的50%～90%，余下的資金由借款單位配套。外國政府貸款一般只提供項目需要引進的設(shè)備，而項目所需流動資金也由借款單位配套。

　　“把以前的房屋等固定資產(chǎn)或用財政撥款中的一部分，當成本期項目的中方配套資金，是以往常見的問題。現(xiàn)在雖然少了，但也還有發(fā)生。”安徽省審計學院的一位教授這樣說明“假配套”。

　　法律觀念淡薄、服務意識不強、監(jiān)督力度不夠、風險意識不強、部分地區(qū)財力緊張和項目概算編制不科學等，被安徽省審計廳列為政府外債現(xiàn)存問題的主要成因。“重引進、輕管理、重數(shù)量、輕質(zhì)量”和“見資金就用”等現(xiàn)象為日后的管理和還款埋下了不小的風險。上世紀九十年代末，國家審計署和財政部曾聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加強國際金融組織貸款項目審計監(jiān)督的通知》，其中列舉了當時在使用國際金融組織貸款中的一系列問題，如違反財經(jīng)法規(guī)和國際金融組織貸款協(xié)定，轉(zhuǎn)貸中擅自縮短貸款使用期限、層層增收貸款利息和管理費用、弄虛作假、虛報冒領(lǐng)及擠占挪用項目資金、倒賣項目物資、配套資金不落實到位、損失浪費、投資效益低、還貸能力差和提供虛假會計報表等等。層層扣款下的平圩鎮(zhèn)

　　在財政層層擔保的現(xiàn)實下，鏈條末端集聚的壓力也許最大。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)便是末端之一。

　　平圩鎮(zhèn)是安徽省淮南市潘集區(qū)最大的一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，平圩鎮(zhèn)財政所的曹所長覺得自己這個掌柜當?shù)煤転殡y。

　　“現(xiàn)在鎮(zhèn)里欠銀行、企業(yè)、個人、上級財政等債務都有，單是外債就在2001年被區(qū)里財政扣了幾十萬元的欠款。”曹所長說。截至2003年2月，平圩鎮(zhèn)的內(nèi)外債務總和是1011萬元，年可用財力僅223萬元，而每年僅人員工資支出就是500多萬。

　　平圩鎮(zhèn)所欠的外債是世界銀行貸款的加強灌溉農(nóng)業(yè)項目。記者調(diào)查得知，平圩鎮(zhèn)所屬的淮南市潘集區(qū)，2000年底拖欠外債共計76萬美元，其中加強灌溉農(nóng)業(yè)項目欠款63萬美元。

　　“到2001年，由于許多縣都無法償還這個項目的本息，于是省財政廳發(fā)文核減了不少。”潘集區(qū)財政局一位官員在接受記者采訪時說。這位所說的文件是財際��2001��955號《關(guān)于停止向農(nóng)民收取涉農(nóng)債務后部分世界銀行貸款項目債務處理若干問題的通知》，其中規(guī)定：“加強灌溉農(nóng)業(yè)項目一期項目2000年底以前逾期及以后到期的債務余額，從2001年起不再向項目區(qū)農(nóng)民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)分攤收取，改由省、市、縣三級政府按5∶3∶2的比例共同承擔。”

　　據(jù)潘集區(qū)財政局人員介紹，該項目所有本息其實那時已由省財政還上，但余下比例中市、縣級的3和2則實在為難。來自潘集區(qū)政府一份調(diào)研報告顯示，潘集區(qū)到2000年底應收到期外債債務725萬元，實際只于1999年收回27萬元。2001至2002年底之間則分文未繳，淮南市財政從該區(qū)預算中每年直接扣款190萬元用于還貸。

　　“我們現(xiàn)在債務越來越重。”潘集區(qū)財政局那位官員對記者說。記者得到的一份報告顯示，截至2003年2月，潘集區(qū)11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)總債務為7642萬元，總債權(quán)為1327萬元。

　　“我們稅費改革前后的財政收入分別是600萬元和200萬元，但吃財政飯的人沒有減。”平圩鎮(zhèn)財政所所長曹所長說。

　　匯率變動是農(nóng)業(yè)貸款項目另外一個大風險。據(jù)財政部國際司2002年一份調(diào)查報告顯示，安徽兩個世行農(nóng)業(yè)項目——華北平原和淠史杭-巢湖開發(fā)項目，當初折合人民幣本金共5.25億元，而單是匯率損失就高達7.6億元。或然債務和財權(quán)博弈

　　外債管理體制的變遷是分析問題資金的一個潛在參照系。以1998年為界，我國政府外債的管理體制可分為兩個階段：第一階段為分口管理階段，即由財政部、人民銀行、外經(jīng)貿(mào)部、農(nóng)業(yè)部按項目分別管理。而1998年機構(gòu)改革后，政府外債由財政部進行統(tǒng)一管理，統(tǒng)一對外談判、簽約、轉(zhuǎn)貸和對外償還。

　　由競爭性領(lǐng)域轉(zhuǎn)向基礎(chǔ)設(shè)施和公益項目，這場上世紀九十年代中后期地方外債結(jié)構(gòu)的調(diào)整，已經(jīng)顯出正確性。不過那個基本問題依然存在：項目單位無力償還時，什么機制能最大限度地降低地方財政風險？

　　償債準備金是一個法子。安徽省政府就于2000年1月公布了《償債準備金管理暫行規(guī)定》。其中第二條明確指出：本省有債務償還義務的縣級以上地方人民政府應設(shè)立政府償債準備金。

　　“省里的償債準備金那時就有了，但各市的情況則不同，不少因為種種原因現(xiàn)在還沒有建立。到時候還不上，地方或然債務風險就出來了。”安徽省財政廳金融處一位官員介紹說。安徽一名市財政部門人士在接受記者采訪時表示：估計如果不合理安排，我們市一年得被上級財政扣款1個億以上。

　　地方或然債務是指未來某個不確定事件的發(fā)生，將社會經(jīng)濟生活中的風險直接轉(zhuǎn)化為財政風險而形成的負債。目前，地方政府擔保風險(包括擔保的外債)、地方金融機構(gòu)呆壞賬、社會保障資金缺口、國有糧食企業(yè)虧損掛帳等是或然債務的主要內(nèi)容。

　　“由于分稅制不完善，地方財政收入的穩(wěn)定增長機制沒有真正建立起來，財政收入質(zhì)量不高，加之公共財政支出體系沒有完全建立，地方財政抗風險能力還比較弱。”財政部一份地方債務情況的調(diào)研報告這樣寫道。

　　另一個需要提高的是政府擔保的約束機制。“地方政府對外債務的擔保應具體為財政擔保而不是政府其它部門。而政府外債擔保應限定于基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、環(huán)保、教育、衛(wèi)生等公共產(chǎn)品，競爭性、贏利性強的領(lǐng)域政府擔保最好不要插手，以防范或然債務。再者，對外債項目的立項和運行監(jiān)督應采取民主決策方式，客觀分析項目對本地區(qū)社會經(jīng)濟的長期影響。”安徽省審計廳那位人士建議說。

　　安徽省審計廳報給省領(lǐng)導的報告中還提出，研究建立地方還貸預警系統(tǒng)，并力圖建立一個“借、用、還”中“統(tǒng)一領(lǐng)導、歸口管理、分工合作、各司其職”的管理機制。“國企和農(nóng)村中那些由于市場、政府、體制和歷史等等原因產(chǎn)生的外債欠款，現(xiàn)在到底應該由誰來支付？而這樣的責任該由誰承擔？”社會科學院財貿(mào)所一位研究員問道。這位研究員提的另一個問題是：對外債項目，地方政府究竟有沒有權(quán)力舉債？

　　附表：中國外債類型劃分附表：中國外債類型劃分一、按照債務類型劃分，外債分為：

　　�熞唬犕鈬�政府貸款

　　�煻��爣�際金融組織貸款

　　�熑��爣�際商業(yè)貸款。包括：　1.向境外銀行和其他金融機構(gòu)借款；　2.向境外企業(yè)、其他機構(gòu)和自然人借款；3.境外發(fā)行中長期債券�熀�可轉(zhuǎn)換債券�牶投唐趥�券�熀�商業(yè)票據(jù)、大額可轉(zhuǎn)讓存單等�牐�4.買方信貸、延期付款和其它形式的貿(mào)易融資；　5.國際融資租賃；　6.非居民外幣存款；　7.補償貿(mào)易中用現(xiàn)匯償還的債務；　8.其它種類國際商業(yè)貸款。二、按照償還責任劃分，外債分為主權(quán)外債和非主權(quán)外債。

資料來源：中國《外債管理暫行辦法》