陳林

　　四大“代理問題”

　　非營利組織董事會之所以享有決策主導權，正是源自于“委托—代理理論”。而非盈利組織也必然存在和企業一樣的問題：代理問題。由于非營利組織特殊結構，其代理問題更

為突出，具體表現在以下困境：

　　產出的品質與數量難以測度。與公共部門一樣，非營利組織的產出屬于非市場產出。正如美國經濟學家沃爾夫指出：“同市場產出的效益—成本描述相比，非市場產出總的來說沒有一個評價成績的標準。”這一結論對非營利組織完全適用。首先，許多非營利組織的服務性產出往往不像產品一樣看得見摸得著，產出的數量和品質難以測度。其次，非營利組織的產出和產出的最終社會效果之間有時間上的滯后性。最后，“非市場產出的質量尤其是難以弄清的，其部分原因是由于缺少有關產出質量的信息”。非營利組織的產品缺乏價格信號和消費者的自由選擇，因而也就缺乏檢驗和傳遞質量信息的機制和渠道。

　　服務的間接性。服務的間接性即服務購買者不是最終消費者，尚有中間環節的存在。這種間接性特征在某些公共部門同樣存在，但在非營利組織尤為突出。其結果是：家長很難判斷托兒所的服務質量，因為他們年幼無知的孩子才是服務的直接對象；子女很難判斷養老院的服務質量，因為他們年邁體弱的父母才是服務的直接對象；捐助者很難判斷慈善組織的表現，因為捐助者“購買”的服務無一例外是讓第三者受益。有鑒于此，英國一位非營利組織的資深負責人對捐助者、非營利組織及其服務對象之間的三角關系作了如下比喻：“主人帶其寵物去見獸醫：獸醫提供服務，寵物是服務的需求者，而主人作為客戶付費給獸醫”。簡言之，服務的間接性導致信息獲取的困難，進而導致監督困難。

　　“所有者缺位”或監督主體缺位。非營利組織面對多樣化的監督主體，其中捐助者和服務對象無疑是最重要的群體。捐助者監督面臨的主要問題是動力不足和監督主體缺失：即小額度捐助者缺乏監督的動力和信息；大額度捐助者往往忙于自己的商務無暇顧及；有的捐助以遺囑的形式，在捐助者去世之后才會生效，監督主體存在“自然缺失”。另一方面，作為弱勢群體，非營利組織的服務對象不僅在信息獲取和處理、利益訴求和資源動員等方面存在能力的缺陷，而且由于受益者所處的不平等地位，他們的監督作用難以有效發揮。

　　“市場缺位”，也即外部監督機制薄弱。可以把三類部門監督機制的制度化程度作一個對比：公共部門監督機制的制度化表現為權責明確，監督者和被監督者關系明確，監督組織�熑鐚徲嫴块T、管制機構和監督部門�牻∪�，并有一套正式渠道使得監督者能夠獲得實施監督的信息；歸根結底，憲政民主之下的“政治市場”為此提供了可靠的保障。而私營部門的監督既來自所有者的約束，更源于競爭環境下顧客的“用腳投票”和自由選擇，價格、市場占有率等信號持續傳遞給生產者，形成外部硬性監督約束；企業資本所有者除了“用手投票”�熑绻蓶|大會選舉董事、董事會任免總經理等�犞�外，還可以“用腳投票”�熑缭谫Y本市場上拋售股票�牐欢�且，“手”之能起作用，往往正是“腳”起作用的結果——正是因為大家對公司業績不滿從而拋售股票，股價大跌，才產生了許多用“手”解雇經理層的事例。相比之下，非營利組織就比較缺乏類似的機制。

　　總而言之，非營利組織在所有權、控制權和受益權分離的條件下，存在著委托—代理關系，締約各方的目標不可能自動統一，必須加以協調。但是，信息的不對稱與合約失靈又使得這種協調無法低成本進行，在這種情況下，如何通過有效的法人治理來構造對代理人的激勵和約束機制，使代理人來維護委托人的利益就十分重要。

　　從公司治理來看，對于如何設計激勵約束機制，有兩種不同的觀點。一種觀點認為，應主要依賴于企業內部激勵約束機制的設計，另一派觀點則認為，主要憑借市場機制就可以解決代理問題。事實上，在現實的公司運行中，這兩類機制是結合使用的。而對于非營利組織(主要是公益性非會員制組織)來說，由于其內部構造的原因，外部的激勵約束機制尤為重要。

　　利害相關者協同治理

　　如果存在多重委托—代理關系，就必然要求利害相關者協調。對于非營利組織來說，利害相關者至少包括創辦的董事、捐助人、管理層和內部職工、服務對象或受益人、政府主管部門、專業協會、所在社區等等。由于非營利組織的先天的“所有者缺位”，特別需要主張利害相關者通過各種途徑全面參與的“協同治理”，這是非營利組織法人治理的重心。

　　正如管理學大師德魯克所指出的：“對一個上市公司來說，股票持有者是最終的‘選民團體’。”而對非營利組織的負責人來說，僅同一個占主導地位的選民團體打交道是“無法享用的奢侈品”。他們總是面對更加多樣化的利益相關者群體，而每一個群體都擁有某種意義上的“否決權”。以一個中學校長為例，他必須設法滿足教師、校董會、納稅者、家長和學生要求，“每一個群體都是至關重要的，每一個群體都有自己的目標”。又如，捐助者效益意識和監督意識的增強無疑是值得稱道的發展趨勢，但實踐中這種趨勢造成了“向捐款者負責和向服務對象負責之間的緊張關系”——在服務設計和項目選擇中究竟是以受益者的需求為主還是以捐助者的偏好為主？這也是一個頗費躊躇的問題，需要在法人治理的框架內加以協調。

　　事實上，就非營利組織，特別是公益型非會員制組織而言，財團法人或公益信托之下的財產，已經具有社會公共財產的屬性。例如，就公益信托而言，國家、社會才是真正的最終受益人，因為公益信托之存在，間接地減輕了國家、社會應負擔之責任，具體的資助對象只是作為最終受益人的中間媒介。

　　非營利組織并不存在股東，存續期間也不涉及盈余分配，其中的非會員制組織如財團法人甚至連成員也沒有，因而對于非營利組織、特別是其中的非會員制組織來說，不僅無需問姓公姓私，而且從根本上講，已經不再存在諸如“企業凈資產所有權”之類“終極”意義上的公私之分。但在我國，長期以來囿于傳統觀念，還有一些僵化的思維定勢。譬如事業單位和民辦非企業單位，筆者就主張不再以“所有制性質”作為劃分，而形成統一的財團法人制度。

　　NGO治理機制

　　不特定的利害相關者意味著一般意義上的公共責任。非營利組織具有服務公眾的使命，其資金來源和運作成本依賴于社會財富的二次分配，并往往在法律上享有一定的減免稅待遇。因此相對于企業組織來說，非營利組織的公共責任更顯突出。而且同為非營利組織，公益性的、非會員制的組織如財團法人，較之于互益性的、會員制的組織如社團法人，其公共責任更為重要，更有必要加強自律與他律的結合。

　　總的來說，社團法人的組織富有彈性，在性質上為自律法人，得由社員總會決議，變更組織與章程；財團法人的組織則較為固定，嚴格依照捐助章程所定之方法組成，在性質上為他律法人。當財團法人章程所定的組織或管理方法不完備時，法院或者主管機關可以因利害關系人的申請而進行必要的處置。這里所謂他律法人是相對于自律法人的概念，并不是說他律法人須受主管機關之監督而自律法人不用，主要的區別在于他律法人欠缺結構上內部對立的利害關系所產生的監督機制。由于財團法人內部結構上，并沒有這種對立的利害關系存在，無法期待財團法人在其內部發生制衡作用，為了使財團法人財產的管理及其活動，能夠符合財團法人設立的目的，須由法院及主管機在法律規定范圍內加以介入。

　　但是，強調他律，加重非營利組織的公共責任，并不等于將其置于政府附屬物的地位。非營利組織之優勢，恰在于其同時相對于市場和政府的雙重獨立地位。非營利組織可以彌補政府功能的不足，而成為政府部門以外的公共物品之供應者。由于政府活動須符合一定的程序，而非營利組織則具有自發性，能夠靈活滿足多樣化的需求，在相同的支出下將有更多人受益，總成本亦可降低。而且在人員配置上，非營利組織的成本亦較政府的人事支出成本節省。Salamon更進一步提出了“第三方政府”理論，認為非營利組織不僅僅是對市場失靈或政府失靈的反映，而且日益是一種優先的機制。所以，必須堅持非營利組織的自主治理。

　　正如市場和政府都不是萬能的，非營利組織也不是萬能的。在市場失靈與政府失靈之外，尚有“志愿失靈”的存在。除了加強外部監管，應盡可能將公共責任機制引入治理結構內部。譬如，公司治理的寶貴經驗之一在于引入了獨立董事制度。非營利組織，特別是其中的公益性非會員制組織，要避免董事會發生一手遮天的情況，也可以引入獨立董事制度，不僅獨立于內部管理層，也有必要獨立于原始捐助人，以克服非營利組織同樣可能存在的“內部人控制”。獨立董事的來源，可以考慮有關的社會知名人士、咨詢公司、律師事務所、會計師事務所等。較大的非營利組織還可以仿照美國公司的作法，允許董事會設立專門委員會，如財務審計委員會、工薪委員會等，并由獨立董事組成，承擔額外的責任。

　　此外，OECD(經濟合作與發展組織)的《公司治理原則》中包括了有關信息披露的內容。這對于非營利組織也是適用的。美國對非營利組織進行監督的一個重要手段就是所謂的“公開原則”，聯邦法律規定任何人都有權向非營利組織要求查看它們的原始申請文件及前三年的稅表，同時，人們也可寫信給國稅局以了解某非營利組織的財務情況和內部結構。1992年英國的慈善法也明確規定：只要交付“合理的費用”，公眾中的任何成員有權獲得慈善組織的年度賬目和財務報告。對于那些公益性非營利組織來說，信息披露的要求不應亞于上市公司。

　　獨立董事的引入和信息披露的強調，乃是協同治理思想的進一步反映。建立在這種協同治理之上的自主治理，是非營利組織法人治理的命脈所在。筆者傾向于將自主治理與協同治理并列作為非營利組織法人治理的兩大指導思想，主張以董事會為中心，保障董事特別是獨立董事的有效作用，吸納利害相關者的多方參與，加強信息披露和透明度，不斷健全非營利組織法人治理。既要克服非營利組織越軌營利的沖動，也要避免其淪為政府的附屬物，從而為實現組織目標、履行社會使命服務。

　　(作者為清華大學公共管理學院博士后)