《突發公共衛生事件應急條例》和《傳染性非典型肺炎防治管理辦法》，在非常時期為了將SARS防治納入法治化軌道作出了立法者所能做到的最大努力。它們給我們留下的立法經驗以及危機管理實踐卻是無價的，必將成為中國危機管理制度史上最耀眼的雙星

　　蕭瀚/文

　　正如1988年春，中國因上海爆發甲肝催生了1989年2月的《傳染病防治法》，今年的SARS防治也孕育出國務院2003年5月12日的《突發公共衛生事件應急條例》(以下簡稱《條例》)，衛生部在緊隨其后的兩天內根據該條例頒布了《傳染性非典型肺炎防治管理辦法》(以下簡稱《管理辦法》)，這種高效與迅捷的立法行動正是現代危機管理制度的典型思路之一。

　　與《傳染病防治法》相比，《條例》和《管理辦法》具有一些重要特點，分析如下：

　　1.第一次在立法中確立危機管理中樞指揮系統的首要地位

　　《條例》的第三條和第四條分別規定突發事件發生后，在中央和地方分別成立由國務院設立的全國突發事件應急處理指揮部和由省、自治區、直轄市政府設立的地方突發事件應急處理指揮部，在中央由國務院有關部門和軍隊有關部門組成，國務院主管領導人擔任總指揮，負責對全國突發事件應急處理的統一領導、統一指揮。在地方，由省、自治區、直轄市政府主要領導人擔任總指揮，負責領導、指揮本行政區域內突發事件應急處理工作。

　　《條例》以國務院行政法規的形式，在立法上確立了在中央和地方設立兩級公共衛生危機管理的中樞指揮系統，它們在公共衛生危機管理中處于樞紐地位。這兩條規定確立了公共衛生危機管理的領導機制，防止在危機發生時不知所措、群龍無首，以致貽誤時機，雪上加霜。這樣的危機管理中樞指揮系統的法定設置在中國立法史上還是第一次，對于中國未來建立以法律為基本框架、成熟的危機管理制度將產生深遠影響。

　　2.強調公共衛生突發事件的制度性常規應急

　　這是《條例》與以往的法律法規差別最大的地方，所謂常規應急就是做好準備，隨時應對可能的突發性公共衛生事件，僅有上述危機管理指揮中樞的確立，對于規范性地經驗性地有條不紊地應對突發性公共衛生危機顯然是不夠的，《條例》第5條規定突發事件應急工作應當遵循預防為主、常備不懈的方針，這就明確了應對公共衛生突發事件不應該是頭痛醫頭、腳痛醫腳的工作，而是要千日備戰，一時用兵。因此，《條例》作了許多明顯只適用于公共衛生危機管理的規定，集中表現在建立六項常規制度：

　　(1)突發事件應急預案制度

　　《條例》第10、11條規定國務院衛生行政主管部門制定全國公共衛生突發事件應急預案，報請國務院批準。省級地方政府根據全國突發事件應急預案，結合本地實際情況，制定本行政區域的突發事件應急預案。其內容包括應急處理指揮部的組成和相關部門的職責；突發事件的監測與預警、信息的收集、分析、報告、通報制度、應急處理技術和監測機構及其任務；突發事件的分級和應急處理工作方案；突發事件預防、現場控制，應急設施、設備、救治藥品和醫療器械以及其他物資和技術的儲備與調度；應急處理專業隊伍的建設和培訓共七項的全面內容。

　　(2)突發事件預防控制體系制度

　　《條例》第14條還規定了中央和地方的突發事件預防控制體系制度及其制度的保障措施，明確要求縣級以上地方政府應當建立和完善突發事件監測與預警系統，規定由縣級以上各級政府衛生行政主管部門對監測與預警系統的正常運行對口負責。

　　(3)突發事件應急報告制度

　　《條例》第19條規定國家建立突發事件應急報告制度，并由國務院衛生行政主管部門制定突發事件應急報告規范，建立重大、緊急疫情信息報告系統。其應急特征充分顯示在第19條中關于出現四種緊急情況時，有關部門應當在1個小時內向主管政府以及主管上級匯報情況，第20條也規定了類似的匯報制度，只是根據情況類型的不同匯報期限規定為2小時，在中國法律法規中要求在確定的極短期間內完成行政任務，1991年衛生部制定的《傳染病防治法實施辦法》出現過匯報期間為6小時的規定，而以1小時、2小時來確定行政執法、履行行政職責期間的，本《條例》是第一部，充分表現了該制度的應急性特征。

　　(4)突發事件舉報制度

　　《條例》第24條規定國家建立突發事件舉報制度，公布統一的突發事件報告、舉報電話，以及相關的保障。這一條規定明確了公民和社會對于公共衛生突發事件所擁有的一定的介入權利和對政府部門的監督權利。這與應急性也是緊密相關，防止出現因為政府瀆職而釀成大禍，可以說這一制度與這次SARS防治前期的經驗教訓有關。《傳染病防治法》及其實施辦法雖有類似規定，例如其中第21條到第23條的規定就規定得很粗疏，缺乏可操作性，而《條例》規定的公布相關的統一舉報電話，立刻使得舉報變得近在咫尺，這無疑是一個基本的進步，反映了立法的進一步細密化和強調可操作性特征。

　　(5)突發事件的信息發布制度

　　《條例》第25條規定了國家建立突發事件的信息發布制度，該制度承認中央和地方的信息發布權，但是中央優于地方，并且要求政府相關部門及時、準確、全面地發布信息。不過該條的規定目前看來還不夠細致，可操作性不夠，原因在于中國目前尚未建立基本的信息公開制度，因此在這方面還嚴重缺乏經驗。因此需要行政實踐經驗的積累和立法經驗的積累來補充這方面的內容，目前SARS防治過程中疫情公布制度也正是一種經驗的積累。

　　(6)應急預案啟動制度

　　《條例》第26條規定的內容就是對這一制度的解釋，突發事件發生后，衛生行政主管部門應當組織專家對突發事件進行綜合評估，初步判斷突發事件的類型，提出是否啟動突發事件應急預案的建議，《條例》以下多條規定則是對這一制度的程序性規范。從制度上說，從中央和地方的應急預案制度到應急預案啟動制度構成一個完整的過程，是啟動還是不啟動直接決定下一步該做什么，如果啟動，也就是將預案中的預設措施有條不紊地貫徹下去，如果情況發生各種變化，預案中也都有相關應對措施，這保證了公共衛生危機發生時，不會因為行動程序失范而導致事件惡化，因此，這是該《條例》常規應急性的目的所在。上述六項制度充分表明了《條例》的常規應急性特征，也是《條例》最主要的特征。

　　3.凸顯公共衛生突發事件應急的統一性

　　實際上，《傳染病防治法》已經具備了緊急應對公共衛生突發事件的一定功能和能力，以歷史的眼光，這部法在大框架上，還是比較完備的，目前正在如火如荼進行中的SARS防治工作，在很大意義上端賴這部法律之功。但是，這部法律的頒布時間畢竟距今已有14年，在一個以電子和信息為基本特征的全球化時代，14年無修訂足以使一部法律在加入WTO的中國捉襟見肘。隨著政治、經濟、社會生活的多樣化和復雜化，與世界各國相同，各類緊急事件尤其是公共衛生領域頻頻發生突發事件已經成為當前中國社會的一個重大問題，例如此前不久的遼寧海城豆奶事件，去年的南京湯山“9.14”特大投毒事件等等，從某種程度上說，在一個960萬平方公里的國土上出現這些問題是轉型社會的一個基本特征，誰也不可能徹底消滅這些問題，關鍵在于當這些問題發生以前，朝野雙方都能夠盡力防范，當問題出現時，也能夠按照一定的規范，妥善面對并且迅速處理這些問題，將這些問題可能造成的負面影響降到最低點。《傳染病防治法》及其相關法律法規的立法目的僅僅針對傳染病防治，并不調整公共衛生領域其他危機狀態的法律關系，例如食物中毒問題、農村公共衛生問題、進出口檢疫問題等，國務院及其部委如衛生部、教育部、國家質量監督檢查檢疫總局雖然也都曾經制定過行政規章或者國務院下過決定，但缺乏統一性，《條例》克服了行業上各自為政的弊病，就各領域的公共衛生領域發生突發性危機時不容易應對的問題設置一個統一的處理機制。今年的SARS防治一方面顯出《傳染病防治法》的不足，同時也促使政府在最短時間內就公共衛生突發事件應急統一規范，《條例》和《管理辦法》正是這一現實的產物。

　　4.強調公共衛生突發事件應急的透明性

　　這也是以前的法律法規所忽視的。這部《條例》和《管理辦法》非常濃重地反應出對于信息公開問題的重視，充分認識到信息公開對于應對突發性公共衛生危機的重要性。這在《條例》第三章有比較詳細的規定，雖然表面看起來專門就信息公開問題的規定條文內容不多，但是由于建立了相對完備的突發事件預防控制體系制度、突發事件應急報告制度和突發事件舉報制度，并且要求信息公布的全面性、及時性和準確性以后，前后制度的互相協調使得《條例》比以前的法律法規更能夠體現公共衛生突發事件中信息的透明度，另外《條例》和《管理辦法》對隱瞞信息的制裁也是明確具體的。這也說明，這次非典危機中爆發出來的嚴重的信息不公開問題已經被作為教訓，并在條例中得到體現。還有一個十分重要的內容是軍隊系統發生突發性公共衛生事件時，也在該條例的適用范圍之內。

　　也許是因為有切膚之痛，那位將美國拖進越戰泥淖的前國防部長麥克納馬拉，曾經說過一句名言：“今后的戰略可能不復存在，取而代之的將是危機管理。”這句話在當今世界已經越來越被證明具有前瞻性，危機管理對于大部分國家的社會普通大眾的意義自不待言，對各國政府也是意義重大，政府的危機管理能力甚至直接影響到其存在的合法性。

　　《條例》和《管理辦法》雖然具備上述一些重要的特征，但是它與現代危機管理制度的宏觀建構相比還是過于粗疏和幼弱，畢竟它們只是行政法規和部門規章，在法律位階上地位低于法律，還不足以擔當建立現代危機管理制度的完整功能。《條例》僅僅局限在調整公共衛生領域的危機，而不涉及其他領域和全局性的危機管理制度，因此這部條例必然是過渡性的，而《管理辦法》則更是僅針對SARS防治的應急規章。不過，就當下而言，這部《條例》和《管理辦法》對中國當前的生活意義重大，因為其重要性在于，它們在非常時期為了將SARS防治納入法治化軌道作出了立法者所能做到的最大努力。雖然這兩部行政法規和規章的全面執行和落實還需要配套的制度環境支持，例如一個開放的社會輿論背景和公正有效、具有公信力的行政、民事、刑事司法制度，但是立法的起步畢竟也是艱難和貢獻卓著的。在可見的將來，成熟的現代危機管理制度在以法律為基礎的框架上建立起來的時候，這部條例會因為完成起使命而被廢止，另立新法，《管理辦法》也會因為SARS防治的成功而失效，但是，它們給我們留下的立法經驗以及危機管理實踐卻是無價的，這兩部法規規章必將成為中國危機管理制度史上最耀眼的雙星。-