目前，抵抗SARS的“人民戰(zhàn)爭”面臨一個難題：盡快盡量地切斷傳染源和傳播途徑無疑需要非常手段，然而這些非常手段的使用如何才能避免濫權，避免侵犯公民的合法權益？當前各級政府的限制性措施基本上出于行政自由裁量。令人擔憂的是，一些地方采取的隔離措施，在一定程度上出現(xiàn)了濫用職權的法治缺席的局面。胡亂劃定隔離對象，搞所謂封閉式管理，對不屬于隔離對象的實際上采取隔離措施，各地各單位似乎都有權畫地為牢的做法正在增加。這些做法和此前一些地方瞞報謊報疫情一樣，不僅無助于人民的健康，也侵犯其他基

本權利，影響國家形象和聲譽。而且，如果因為限制措施運用不當而引發(fā)不必要的社會矛盾，便容易亂上添亂，妨害防治SARS的大局。這種從一個極端走向另一個極端的濫權慣性可能造成的混亂，也許不會亞于SARS病毒本身。

　　這樣看來，防治SARS的初期中央便提出要依法抗SARS，顯示了歷經改革風雨之后的一種穩(wěn)重。從衛(wèi)生部的“4·８通知”和“4·１2通知”中可以看出，中央政府將SARS列入法定傳染病范圍，已經開始著手依據(jù)法律實施控制措施。5月7日，衛(wèi)生部衛(wèi)生法制與監(jiān)督司司長趙同剛向有關媒體澄清，SARS暫被歸入到乙類傳染病范疇，按照乙類傳染病中的特殊傳染病管理，需要采取隔離的控制措施，目的是切斷病原體的傳播途徑。衛(wèi)生部等部門也隨即起草《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》(以下簡稱《應急條例》)，并有望于近期通過。而此前，在十屆全國人大一次會議上就有代表提出建立《緊急狀態(tài)法》以對付包括災難事件在內的重大突發(fā)事件。在這方面，國際社會也已經為我國這方面的制度建設提供了許多可參考的樣本。盡管如此，我國已有的法制在適用防治SARS方面卻仍有相當缺欠。拿對人身自由的限制措施來說，如果國務院不正式公布將SARS列為甲類傳染病，或者由衛(wèi)生部正式公布將其列入乙類傳染病中的特殊傳染病管理，那么，目前以具有限制人身自由內容的第24條措施或第26條措施的形式表現(xiàn)出來的抗SARS措施，在合法性方面都存在一定的瑕疵。有望火速出臺的《應急條例》，針對SARS所可采取的限制手段其實也相當有限，這是因為，《立法法》第8條第5款明確規(guī)定，限制人身自由的強制措施只能以制定法律的形式加以限制，而《應急條例》僅是行政法規(guī)，而并非法律。(具體討論見今日本報5-8版“法治非典”)

　　不過，大部分抗SARS的措施，以及非常時期行政裁量權的擴張，卻能夠得到社會的認同。個中原因包括社會心理的傳統(tǒng)積淀，以及危難當前民眾與政府的理解和合作等等。更為根本的原因則在于，事實上維系這些措施有效運作的，是基于“必要性”產生的正當性。

　　“必要性”應解決非常狀態(tài)下問題的需要而產生。當“必要性”并不是構成某項措施形式方面的合法性要件時，它直接反映出的是社會對法律、對公共權力的實質要求。當前人們所期待者，在于各級政府能夠實質性地解決由SARS造成的公共健康和安全方面的危機，真正承擔公共衛(wèi)生職責。因此，也只有在實定法無法或者難以提供有效的法律資源，以實質性地滿足社會需要時，也只有在這樣的非常狀態(tài)之下，“必要性”支撐的正當性才具有真正的法律意義。但是，非常狀態(tài)不會永遠持續(xù)，即使非常狀態(tài)依然持續(xù)，無論采取哪種措施，也不能總在事實上的“必要性”中尋求和維系效力。個人如果不把利益轉變成權利，那么這種利益是不安定的；國家如果不把服從轉變成義務，那么這種服從也是不可靠的。實現(xiàn)這種轉變的裝置是程序。因此，在目前的危機處理中保持穩(wěn)定的重心就是，盡快建立能夠在平常狀態(tài)中充分預測和對應諸如公共健康和安全危機等問題的法律制度，從而使“必要性”成為采取法定措施的一項前提要件，而不僅僅是孤立于實定法體系之外的“赤裸裸”的客觀存在。如何通過法律制度建設，在合法性中去整合“必要性”和正當性，使合法性中蘊含正當性，是目前相關法律制度建設的當務之急。

　　危機處理并不是行政濫權的理由；相反，行政手段要想在危機處理中擁有足夠的權威和力量，要想忙而不亂，說一不二，就必須求助于法治，求助于國家立法機關對既有法律的應急變通。此次SARS危機處理過程中逐漸顯露出來的行政濫權的難題，正顯示了國家立法機關及時充分地介入的重要意義。有效地滿足“必要性”手段與法治國家對包括人身自由在內的公民權利的保障要求之間，存在著緊張關系，要平衡這種緊張關系，要尋找出兩者之間的“中道”，都有待于國家立法機關的介入。只有在這個前提下，危機處理才會成為行政裁量權依法適度擴張的理由，而不是濫用的理由；也只有在這個前提下，才能把價值問題轉換為程序問題，打破社會僵局，一方面可以限制行政官吏的裁量權，維持法的穩(wěn)定性和自我完結性，另一方面容許選擇的自由，使法律系統(tǒng)具有更大的可塑性和自我完結性。

　　古語曰，奉法者強則國強。越是危急時刻，就越需要立法機關發(fā)揮作用。4月25日召開的十屆全國人大常委會第二次會議，專門聽取并審議了國務院關于非典防治工作的報告，會議表示，必須將非典的防治工作納入法制軌道。根據(jù)《立法法》第9條的但書，在尚未制定法律的情況下，全國人大及其常委會有權通過決定，授權國務院制定行政法規(guī)。接下來可以期待，目前的法制對SARS危機處理的不適應之處，將隨立法機關的及時應對而得以彌補，諸種不適應與行政濫權傾向之間的糾結也可以隨之解開；也可以期待，在法制的繩墨之下，各級政府部門臨危不亂，鎮(zhèn)定自若地團結社會公眾，化解災難的沖擊，為未來開創(chuàng)新局。