慧聰

　　一、法律適用與監(jiān)管體制

　　疑問一、法律適用嗎？前一階段國內(nèi)有關(guān)“非典”的各種報道的密集程度非常大，不過大多數(shù)媒體記者較少提到《傳染病防治法》。媒體反映生活，也反映問題。為什么在我國

出現(xiàn)如此大規(guī)模的傳染病疫情之時，很少提及該法，看起來不容易理解：“非典”是傳染病，傳染病就應(yīng)該適用《傳染病防治法》。但是閱讀了這部法律之后，就不難理解其于“非典”防治工作的局限了。

　　《傳染病防治法》的適用范圍在該法的第三條，明確列舉了傳染病種類的范圍如下：

　　本法規(guī)定管理的傳染病分為甲類、乙類和丙類。甲類傳染病是指：鼠疫、霍亂。

　　　“乙類傳染病是指：病毒性肝炎、細(xì)菌性和阿米巴性痢疾、傷寒和副傷寒、艾滋病、淋病、梅毒、脊髓灰質(zhì)炎、麻診、百日咳、白喉、流行性腦脊髓膜炎、猩紅熱、流行性出血熱、狂犬病、鉤端螺旋體病、布魯氏菌病、炭疽、流行性和地方性斑診傷寒、流行性乙型腦炎、黑熱病、瘧疾、登革熱。

　　　丙類傳染病是指：肺結(jié)核、血吸蟲病、絲蟲病、包蟲病、麻風(fēng)病、流行性感冒、流行性腮腺炎、風(fēng)診、新生兒破傷風(fēng)、急性出血性結(jié)膜炎、除霍亂、痢疾、傷寒和副傷寒以外的感染性腹瀉病”。

　　法律列舉的傳染病，都是在我國已經(jīng)發(fā)生過的傳染病，立法以列舉的方式，直接劃定了傳染病的種類和名稱。不在范圍之內(nèi)的傳染病不適用該法律。如果遇到今天的“非典”傳染病怎么辦呢？該法采取了一項授權(quán)條款來處理。該法的第五條最后一款規(guī)定：“國務(wù)院可以根據(jù)情況，增加或者減少甲類傳染病病種，并予公布；國務(wù)院衛(wèi)生行政部門可以根據(jù)情況，增加或者減少乙類、丙類傳染病病種，并予公布”。

　　因為“非典”是一種最近新發(fā)現(xiàn)的冠狀病毒，而《傳染病防治法》是1989年公布的，當(dāng)時不可能將“非典”列入法律的適用范圍是不難理解的。

　　在當(dāng)前出現(xiàn)了“非典”傳染病疫情后，是否可以適用第五條最后一款的規(guī)定呢？答案是肯定的，即完全適用。因為“非典”疫情比起《傳染病防止法》中列舉的甲類傳染病對人類的危害有過之而無不及。《傳染病防治法》將增減防治傳染病種類的權(quán)利授予了國務(wù)院和政府衛(wèi)生行政部門(衛(wèi)生部)。國務(wù)院、衛(wèi)生部有權(quán)決定將“非典”列入《傳染病防治法》適用范圍。

　　4月8日，衛(wèi)生部發(fā)布《衛(wèi)生部關(guān)于將傳染性非典型肺炎(嚴(yán)重呼吸道綜合癥)列入法定管理傳染病的通知》(衛(wèi)疾控發(fā)��2003��84號)(以下簡稱為“4·８通知”)，宣布將SARS列入《傳染病防治法》法定傳染病范圍進(jìn)行管理，并規(guī)定對診斷病例和疑似病人等可以采取的諸如隔離治療等強(qiáng)制措施。

　　“4·８通知”開頭部分是這樣表述的：

　　“根據(jù)國務(wù)院會議精神，為加強(qiáng)傳染性非典型肺炎(嚴(yán)重急性呼吸道綜合癥)防治工作，經(jīng)研究，決定將其列入《中華人民共和國傳染病防治法》法定傳染病進(jìn)行管理。”

　　從目前來看，我國政府已經(jīng)采取了超過《傳染病防治法》規(guī)定的重視程度，投入史無前例的人力、物力和財力來防治“非典”，國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)將這次防治“非典”的工作同1998年的抗擊大洪水的嚴(yán)重程度相比。當(dāng)年的大洪水波及的省份還沒有“非典”這樣廣泛，對經(jīng)濟(jì)、社會生活的影響程度，也沒有這樣大；對國際影響也沒有“非典”這樣深刻。“非典”傳染病已經(jīng)足以達(dá)到法律規(guī)定的甲類傳染病的程度，完全應(yīng)該列入《傳染病防治法》，使大病大疫當(dāng)前法律得以適用。

　　為什么會出現(xiàn)不增加“非典”為甲類傳染病的現(xiàn)象呢？還是國務(wù)院已增加了甲類傳染病，而沒有向社會公布？為了分析，筆者做三種假設(shè)：一是，法律的規(guī)定不適合當(dāng)前防治“非典”的情況；二是，政府還不習(xí)慣采用法律來防治“非典”類突發(fā)傳染病；第三，法律規(guī)定原則適用防治“非典”疫情，但實際操作時缺乏操作程序和具體措施支持。這三種假設(shè)中的任何一種存在，《傳染病防治法》就不適于“非典”的防治。

　　疑問二、監(jiān)管體制

　　《傳染病防治法》對發(fā)生傳染病后的監(jiān)管模式做了明確規(guī)定。

　　該法第五條規(guī)定：

　　“各級政府衛(wèi)生行政部門對傳染病防治工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理。

　　各級各類衛(wèi)生防疫機(jī)構(gòu)按照專業(yè)分工承擔(dān)責(zé)任范圍內(nèi)的傳染病監(jiān)測管理工作。

　　各級各類醫(yī)療保健機(jī)構(gòu)承擔(dān)責(zé)任范圍內(nèi)的傳染病防治管理任務(wù)，并接受有關(guān)衛(wèi)生防疫機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

　　軍隊的傳染病防治工作，依照本法和國家有關(guān)規(guī)定辦理，由中國人民解放軍衛(wèi)生主管部門實施監(jiān)督管理”。

　　根據(jù)上述法律規(guī)定，我國法定傳染病防治的統(tǒng)一監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)是“各級政府衛(wèi)生部門”。具體又分為三種情況：一是：各級各類“醫(yī)療防疫機(jī)構(gòu)”；二是各級各類“醫(yī)療保健機(jī)構(gòu)”；三是“解放軍衛(wèi)生主管部門”。這種分類是按照“條條”(行業(yè))來規(guī)定的。

　　這種按“條條”(系統(tǒng))來分類管理體制對于當(dāng)前防治“非典”工作，是否適應(yīng)呢？從“非典”防治工作情況來看，防治管理是分地區(qū)的(塊塊)的，不是完全按照“條條”的。完全按照“條條”管理，工作起來不十分適應(yīng)。

　　例如，在北京地區(qū)醫(yī)療單位分別屬于不同的系統(tǒng)來管理的：有衛(wèi)生部所屬的醫(yī)院，也有北京市所屬的醫(yī)院，還有在京的各部委所屬的醫(yī)院(如煤炭醫(yī)院、冶金醫(yī)院、郵電醫(yī)院、鐵路醫(yī)院、教育部管理的醫(yī)院等)。此外還有解放軍所屬的醫(yī)院和武警所屬的醫(yī)院。上述醫(yī)院各自都是獨立系統(tǒng)，互相之間的關(guān)系都是平行的，平級單位之間沒有管轄權(quán)，在行政管理系統(tǒng)中也沒有隸屬關(guān)系。誰也“管”不了誰，各個醫(yī)院分別都有自己的上級主管部門。

　　在“條條”與“塊塊”管理平時不銜接的情況下，在“非典”疫情發(fā)生時，按照《傳染病防治法》第五條的規(guī)定，難以各系統(tǒng)發(fā)揮統(tǒng)一的監(jiān)督管理。僅在疫情信息收集與報告方面，沒有機(jī)構(gòu)能夠掌握在京醫(yī)療單位的所有“非典”病人與疑似患者數(shù)量的準(zhǔn)確信息，更談不到及時掌握與公布這些信息了。所以，這種按“條條”(系統(tǒng))統(tǒng)一監(jiān)督管理體制，對于北京地區(qū)疫情信息的迅速收集與及時發(fā)布已經(jīng)證明是不適應(yīng)的。

　　實際工作的情況是，及時組成了防治“非典”工作小組，由北京市委書記擔(dān)任組長，統(tǒng)一調(diào)配在京地區(qū)的醫(yī)療資源，統(tǒng)一管理“非典”疫情的防治工作與信息發(fā)布工作。實踐證明按照塊塊管理的體制是行之有效的。

　　還有一個小問題，在防治“非典”傳染病的特殊時期，依照《傳染病防治法》第五條授予衛(wèi)生部的統(tǒng)一監(jiān)督管理權(quán)，衛(wèi)生部是否可能擔(dān)當(dāng)起這個職責(zé)呢？實踐證明也是有困難的。困難之一就是北京市雖然在行政級別上與衛(wèi)生部屬于省部級，但是在轄區(qū)范圍內(nèi)北京市更容易協(xié)調(diào)本轄區(qū)的各種資源，如社區(qū)居民活動、交通安排、自來水供應(yīng)、電力供應(yīng)、能源供應(yīng)、市政安排、衛(wèi)生環(huán)保、商品供應(yīng)、社會治安、大中小學(xué)教學(xué)、幼兒園兒童活動、媒體宣傳、旅游活動等協(xié)調(diào)安排，北京市政府更加容易安排。

　　衛(wèi)生部也沒有申請將“非典”列入《傳染病防治法》的范圍，因而衛(wèi)生系統(tǒng)也沒有正當(dāng)程序使用這部法律的授權(quán)來統(tǒng)一監(jiān)督管理“非典”防治。北京市政府也沒有法律的授權(quán)，統(tǒng)一管理防治本轄區(qū)內(nèi)的“非典”。這就導(dǎo)致衛(wèi)生部在防治“非典”的工作初期協(xié)調(diào)不力，北京市政府也沒有辦法協(xié)調(diào)在京各系統(tǒng)的醫(yī)療單位，4月20日中央的罷官決定作出之后，北京地區(qū)防治“非典”的工作統(tǒng)一由北京市委書記為組長，領(lǐng)導(dǎo)北京地區(qū)的防治“非典”工作。

　　地方以“塊塊”為主，全國以“條條”為主的防治“非典”管理體制，實踐證明是可行的。因為“非典”作為一種新型傳染病，傳染具有明顯的地域性。“非典”開始發(fā)生在廣東，后來在山西，北京等地發(fā)病數(shù)量較高。福建距離廣東很近，但福建的發(fā)病數(shù)量卻很少。北京與天津很近，天津發(fā)病也很少。山西與河北交界，河北的病例數(shù)量也較少。“非典”的這種地域性傳染特點，造成一些地區(qū)發(fā)病人數(shù)較高，一些地區(qū)發(fā)病人數(shù)較少，還有一些地區(qū)沒有發(fā)病。也正是由于這一地域性的特點，采取地方政府為主的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)體制，對于本地區(qū)的“非典”防治證明是有效的。

　　二、傳染病防治具體制度

　　疑問三、防護(hù)措施

　　《傳染病防治法》第二十條規(guī)定：

　　“對從事傳染病預(yù)防、醫(yī)療、科研、教學(xué)的人員，現(xiàn)場處理疫情的人員，以及在生產(chǎn)、工作中接觸傳染病病原體的其他人員，有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)國家規(guī)定，采取有效的防護(hù)措施和醫(yī)療保健措施”。

　　無論在廣東省，還是在北京市防治“非典”的初期，被感染的病人總數(shù)中，有30%左右感染者是醫(yī)護(hù)人員，現(xiàn)在醫(yī)護(hù)人員被感染比例降低到了20%上下。一方面我們?yōu)獒t(yī)護(hù)人員舍己救人的忘我犧牲的精神所感動，為白衣天使的無私奉獻(xiàn)行動而歌而泣。另一方面，我們也要注意到：越來越多的醫(yī)護(hù)人員倒下了，誰來承擔(dān)治病救人重任？

　　《傳染病防治法》第十一條“各級各類醫(yī)療保健機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)，設(shè)立預(yù)防保健組織或者人員，承擔(dān)本單位和責(zé)任地段的傳染病預(yù)防、控制和疫情管理工作。市、市轄區(qū)、縣設(shè)立傳染病醫(yī)院或者指定醫(yī)院設(shè)立傳染病門診和傳染病病房”。

　　從目前防治“非典”的情況看，廣東與北京市醫(yī)院接診初期，對于“非典”的病情不熟悉，感染了一些醫(yī)護(hù)人員。過了一段時間后，醫(yī)護(hù)人員再被感染倒下的問題就在于我們沒有采取有效措施預(yù)防醫(yī)護(hù)人員感染，或者醫(yī)院無法防止醫(yī)護(hù)人員被感染。因為一些醫(yī)院沒有條件、沒有設(shè)備、沒有病房等硬件資源防止醫(yī)護(hù)人員的感染。

　　此外，在初期，北京的一些普通醫(yī)院也沒有防治病人經(jīng)驗和病房，采用臨時改造的病房接診。一些病人家屬在醫(yī)院護(hù)理病人、進(jìn)出隔離區(qū)也有被感染危險，他們進(jìn)出醫(yī)院如出來吃飯或買東西等，也有將“非典”傳染到醫(yī)院外部社會的可能。這些醫(yī)院位于城市人口密集的中心區(qū)，醫(yī)院成為“非典”的感染源，這也是導(dǎo)致“非典”在廣東與北京初期未得到控制的原因之一。

　　疑問四、疫情報告制度

　　該法律的第三章專門規(guī)定了“疫情的報告和公布”，有三項內(nèi)容：

　　一是“全民報告”制度，第二十一條：

　　“任何人發(fā)現(xiàn)傳染病病人或者疑似傳染病病人時，都應(yīng)當(dāng)及時向附近的醫(yī)療保健機(jī)構(gòu)或者衛(wèi)生防疫機(jī)構(gòu)報告。執(zhí)行職務(wù)的醫(yī)療保健人員、衛(wèi)生防疫人員發(fā)現(xiàn)甲類、乙類和監(jiān)測區(qū)域內(nèi)的丙類傳染病病人、病原攜帶者或者疑似傳染病病人，必須按照國務(wù)院衛(wèi)生行政部門規(guī)定的時限向當(dāng)?shù)匦l(wèi)生防疫機(jī)構(gòu)報告疫情。衛(wèi)生防疫機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)傳染病流行或者接到甲類傳染病和乙類傳染病中的艾滋病、炭疽中的肺炭疽的疫情報告，應(yīng)當(dāng)立即報告當(dāng)?shù)匦l(wèi)生行政部門，由當(dāng)?shù)匦l(wèi)生行政部門立即報告當(dāng)?shù)卣�府，同時報告上級衛(wèi)生行政部門和國務(wù)院衛(wèi)生行政部門。”

　　二是“透明報告”制度，第二十二條：

　　“各級政府有關(guān)主管人員和從事傳染病的醫(yī)療保健、衛(wèi)生防疫、監(jiān)督管理的人員，不得隱瞞、謊報或者授意他人隱瞞、謊報疫情”。

　　三是“公布疫情”制度，第二十三條：

　　“國務(wù)院衛(wèi)生行政部門應(yīng)當(dāng)及時地如實通報和公布疫情，并可以授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市政府衛(wèi)生行政部門及時地如實通報和公布本行政區(qū)域的疫情”。

　　為使報告制度更加具體可行，《傳染病防治實施辦法》(以下簡稱《實施辦法》)還對報告的責(zé)任人員和報告限定時間方面作了具體規(guī)定：《實施辦法》

　　第三十四條規(guī)定：

　　“執(zhí)行職務(wù)的醫(yī)療保健人員、衛(wèi)生防疫人員為責(zé)任疫情報告人。責(zé)任疫情報告人應(yīng)當(dāng)按照本辦法第三十五條規(guī)定的時限向衛(wèi)生行政部門指定的衛(wèi)生防疫機(jī)構(gòu)報告疫情，并做疫情登記”。

　　《實施辦法》第三十五條規(guī)定：

　　“責(zé)任疫情報告人發(fā)現(xiàn)甲類傳染病和乙類傳染病中的艾滋病、肺炭疽的病人、病原攜帶者和疑似傳染病病人時，城鎮(zhèn)于6小時內(nèi)，農(nóng)村于12小時內(nèi)，以最快的通訊方式向發(fā)病地的衛(wèi)生防疫機(jī)構(gòu)報告，并同時報出傳染病報告卡。責(zé)任疫情報告人發(fā)現(xiàn)乙類傳染病病人、病原攜帶者和疑似傳染病病人時，城鎮(zhèn)于12小時內(nèi)，農(nóng)村于24小時內(nèi)向發(fā)病地的衛(wèi)生防疫機(jī)構(gòu)報出傳染病報告卡。責(zé)任疫情報告人在丙類傳染病監(jiān)測區(qū)內(nèi)發(fā)現(xiàn)丙類傳染病病人時，應(yīng)當(dāng)在24小時內(nèi)向發(fā)病地的衛(wèi)生防疫機(jī)構(gòu)報出傳染病報告卡”。

　　《實施辦法》第三十六條規(guī)定：

　　“傳染病暴發(fā)、流行時，責(zé)任疫情報告人應(yīng)當(dāng)以最快的通訊方式向當(dāng)?shù)匦l(wèi)生防疫機(jī)構(gòu)報告疫情。接到疫情報告的衛(wèi)生防疫機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)以最快的通訊方式報告上級衛(wèi)生防疫機(jī)構(gòu)和當(dāng)?shù)卣�府衛(wèi)生行政部門，衛(wèi)生行政部門接到報告后，應(yīng)當(dāng)立即報告當(dāng)?shù)卣�府。省級政府衛(wèi)生行政部門接到發(fā)現(xiàn)甲類傳染病和發(fā)生傳染病暴發(fā)、流行的報告后，應(yīng)當(dāng)于6小時內(nèi)報告國務(wù)院衛(wèi)生行政部門”。

　　法律規(guī)定得已經(jīng)很明確了。但是，“非典”在我國廣東開始發(fā)生，發(fā)展到北京、山西、內(nèi)蒙等地時，由于部分地方政府的官員可能擔(dān)心“非典”影響本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展，影響吸引外資，影響本地旅游、商業(yè)和貿(mào)易的發(fā)展，對“非典”疫情發(fā)展的初期沒有給予充分認(rèn)識，也沒有估計到“非典”會發(fā)展到今天這種程度，對“非典”疫情的法定報告制度，沒有很好依法貫徹執(zhí)行。

　　另外，法律在報告制度方面，也有技術(shù)方面的問題在立法時沒有解決。主要表現(xiàn)在“非典”疫情中曾經(jīng)適用“五條標(biāo)準(zhǔn)”，或者是“三條標(biāo)準(zhǔn)”才能確診為“非典”的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)問題。以北京市為例，在第一次衛(wèi)生部召開的中外記者新聞發(fā)布會上，北京市患“非典”人數(shù)是18人，4人死亡。一周以后，第二次中外記者新聞發(fā)布會上，公布的數(shù)字，北京市“非典”患者322人，疑似病人409人，死亡18人。一周多一點的時間，北京地區(qū)的“非典”患病人數(shù)增加了幾乎近十倍，死亡人數(shù)增加了4倍多。外國記者對此感到不理解，不相信。

　　根據(jù)《實施辦法》第四十七條規(guī)定，“醫(yī)療保健機(jī)構(gòu)或者衛(wèi)生防疫機(jī)構(gòu)在診治中發(fā)現(xiàn)甲類傳染病的疑擬病人，應(yīng)當(dāng)在2日內(nèi)作出明確診斷”。但是防治“非典”工作中遇到的問題是：確診的標(biāo)準(zhǔn)是什么呢？當(dāng)醫(yī)學(xué)問題進(jìn)入這樣具體的技術(shù)層次，醫(yī)學(xué)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)問題也許會變得非常敏感。

　　例如，北京地區(qū)在第一次召開新聞發(fā)布會的時間，采用的確診“非典”的標(biāo)準(zhǔn)可能比較高，一周后標(biāo)準(zhǔn)降低了。標(biāo)準(zhǔn)降低一點點，患病人數(shù)就會有較大幅度的增加。標(biāo)準(zhǔn)幅度的取舍也許不僅僅是醫(yī)學(xué)專家單獨可以確定的，而且還要經(jīng)過衛(wèi)生行政部門的決定，或者地方行政部門的參與決定。類似北京地區(qū)“非典”數(shù)字的變化幅度較大，用技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)來解釋：一周前確定的確診標(biāo)準(zhǔn)過高了，超過了實際防治疫情的客觀合理的需要。

　　醫(yī)學(xué)是客觀的，標(biāo)準(zhǔn)是科學(xué)的，但是采取什么標(biāo)準(zhǔn)是由人來選擇的。選擇標(biāo)準(zhǔn)的價值取向，不但是醫(yī)學(xué)的，還可能包括經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、社會心理學(xué)，以及政治學(xué)等社會學(xué)科的理論了。在《實施辦法》中是否要將醫(yī)學(xué)確診的標(biāo)準(zhǔn)考慮也規(guī)定進(jìn)去，當(dāng)時立法沒有這么細(xì)化地考慮。以后是否這么考慮呢？情。]

　　三、傳染病防治相關(guān)保障措施

　　疑問五、污染的垃圾處理

　　在城市里，接診“非典”的醫(yī)院的垃圾處理曾經(jīng)一度出現(xiàn)問題。由于擔(dān)心被感染，負(fù)責(zé)每日處理醫(yī)院垃圾的部門不敢到醫(yī)院來運垃圾了。部分醫(yī)院的垃圾堆放在原來的地方已經(jīng)放不下了，越堆越大。醫(yī)護(hù)人員擔(dān)心帶有病毒的垃圾二次污染周圍的空氣，造成更大范圍的污染。

　　遇到這種問題，《傳染病防治法》第十七條已經(jīng)作出了規(guī)定：

　　“被甲類傳染病病原體污染的污水、污物、糞便，有關(guān)單位和個人必須在衛(wèi)生防疫機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)監(jiān)督下進(jìn)行嚴(yán)密消毒后處理；拒絕消毒處理的，當(dāng)?shù)卣�府可以采取�?qiáng)制措施。被乙類、丙類傳染病病原體污染的污水、污物、糞便，有關(guān)單位和個人必須按照衛(wèi)生防疫機(jī)構(gòu)提出的衛(wèi)生要求進(jìn)行處理”。

　　上述規(guī)定中的“有關(guān)單位和個人”，應(yīng)該是指城市環(huán)境衛(wèi)生部門。現(xiàn)在遇到的問題是，法定義務(wù)人機(jī)構(gòu)的具體工作人員，可能是擔(dān)心被“非典”感染，不到接診“非典”病人的醫(yī)院處理垃圾了。醫(yī)院里的垃圾越來越多，一旦遇到下雨，垃圾被水沖走就會擴(kuò)大污染范圍，后果會更加嚴(yán)重。但是，《實施辦法》中沒有規(guī)定，法定義務(wù)人不來處理垃圾，是否屬于“玩忽職守”呢？

　　如果法律認(rèn)定屬于這種行為是“玩忽職守”，該法的第三十九條有處罰性規(guī)定：

　　“從事傳染病的醫(yī)療保健、衛(wèi)生防疫、監(jiān)督管理的人員和政府有關(guān)主管人員玩忽職守，造成傳染病傳播或者流行的，給予行政處分；情節(jié)嚴(yán)重、構(gòu)成犯罪的，依照刑法第一百八十七條的規(guī)定追究刑事責(zé)任”。

　　我國《刑法》第一百八十七條，對此罪規(guī)定了較重的處罰：“國家工作人員由于玩忽職守，致使公共財產(chǎn)、國家和人民利益遭受損失的，處五年以下有期徒刑或者拘役”。

　　上述規(guī)定的主體不適用于環(huán)境衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的人員，環(huán)境衛(wèi)生人員不是“衛(wèi)生防疫”人員。所以，不可以采用第三十九條的規(guī)定。所以，對于第十七條規(guī)定沒有落實的環(huán)節(jié)，這一條款變成了原則性的條款，難以在實際中使用。

　　疑問六、財政預(yù)算

　　《傳染病防治法》及其《實施辦法》都沒有規(guī)定防止傳染病的財政預(yù)算問題。但是，財政預(yù)算是開展任何工作的基礎(chǔ)條件，現(xiàn)在財政預(yù)算問題在防治“非典”過程中非常值得研究。因為沒有財政預(yù)算的預(yù)期，醫(yī)院和有關(guān)防疫單位是在沒有底數(shù)的情況下開展工作的，采用臨時性的財政手段來對付可能是較長期的防治工作。

　　研究“非典”防治預(yù)算發(fā)生過程，最先發(fā)生超額預(yù)算的機(jī)構(gòu)是醫(yī)院，醫(yī)院有義務(wù)接診任何病人，包括無力支付醫(yī)療費的病人。其次，醫(yī)院要改造普通非傳染病房為“非典”傳染病房，醫(yī)護(hù)人員要裝備專門的防護(hù)服，專用防護(hù)眼鏡、專用防護(hù)口罩、醫(yī)院專門消毒用品、專門預(yù)防藥品等，都會加大醫(yī)院的預(yù)算。醫(yī)院的做法是先用自有資金墊支，或用每天收入“坐支”(用每天收來的錢直接支付花費的錢)。盡管財務(wù)紀(jì)律上對坐支行為是禁止的，但是，由于處于緊急特殊情況，又沒有專門外部資金，院長批準(zhǔn)就顧不上那么多了。

　　其次，是全社會各企業(yè)事業(yè)機(jī)構(gòu)的預(yù)防預(yù)算。如果這些單位是國家的，所有預(yù)算都是國家撥款的，原來的撥款沒有預(yù)防“非典”傳染病的預(yù)算，現(xiàn)在只能先從賬上有錢的科目里先付賬了。社會上的國有企業(yè)事業(yè)單位普遍發(fā)給職工預(yù)防“非典”中藥、口罩、體溫計、消毒液和預(yù)防非典的手冊。這些物品都是從外部超級市場上購買來的。

　　這些預(yù)算將來如何使財務(wù)平賬呢？應(yīng)該有兩種選擇：

　　一是，國家財政給國有企業(yè)、事業(yè)機(jī)構(gòu)這部分預(yù)算外防治“非典”的財政開支給予撥款。新任衛(wèi)生部常務(wù)副部長高強(qiáng)已經(jīng)在4月20日的中外記者新聞發(fā)布會上表示，財政是他的強(qiáng)項，因為他長期在財政部擔(dān)任副部長。他說衛(wèi)生部合理的申請的財政撥款，各級政府財政都將批準(zhǔn)。

　　二是，政府財政撥款不足時，已經(jīng)發(fā)生了的費用只能由各個單位自己解決了。現(xiàn)在政府下令醫(yī)院不得拒收非典病人，號召各單位自己采取預(yù)防措施，各單位財務(wù)只能從其他賬戶上的其他項目的錢先用到防治“非典”項目上來，當(dāng)務(wù)之急，防治非典是重中之重。當(dāng)“非典”疫情過后，再考慮其他。

　　類似這種臨時措施是正確的，但是，今后經(jīng)過了防治“非典”的實踐，我們在立法上應(yīng)該考慮在政府財政里建立專門的應(yīng)急基金或預(yù)算。否則，由此帶來的財務(wù)制度方面的負(fù)面影響也很大。

　　疑問七、控制商品物價

　　在《傳染病防治法》和《實施辦法》中，均未規(guī)定控制預(yù)防傳染病商品的物價問題。這些內(nèi)容也許在《物價管理條例》中規(guī)定，但是，經(jīng)過查詢《物價管理條例》中也沒有類似的規(guī)定。這個問題成為法律的空白。

　　廣州和北京的市場上都曾出現(xiàn)過一些商店乘機(jī)哄抬物價的現(xiàn)象。由于沒有法律，有關(guān)政府不得不發(fā)布臨時禁令，禁止市場乘機(jī)漲價的行為。我國在1982年頒布過《價格管理法》，其中沒有對特殊時期抬高物價的處罰條款，只是對一般情況下抬高物價的處罰。在防治“非典”的工作中，屬于特殊時期，應(yīng)該采用比平時更加嚴(yán)厲的法律禁止不法商店抬高物價，制造市場恐慌的情況。這種法律條款應(yīng)該在《傳染病防治法》或《實施辦法》中規(guī)定一個條款作為《價格管理條例》的特別法。同樣在發(fā)生自然災(zāi)害或戰(zhàn)爭期間，也應(yīng)該在有關(guān)的法律中規(guī)定限制漲價的特別法規(guī)定。

　　結(jié)論：法貴于行

　　據(jù)悉，國務(wù)院法制辦會同衛(wèi)生部，已開始組織有關(guān)專家起草并將于近日火速推出的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，把突發(fā)公共衛(wèi)生事件的報告與處置等，納入法制化的管理。此舉旨在進(jìn)一步強(qiáng)化我國應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與指揮，充分發(fā)揮各有關(guān)部門的職能，最大限度地預(yù)防和控制突發(fā)公共衛(wèi)生事件。

　　筆者感到起草新的，專門對付突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法規(guī)是必要的，從目前防治非典的工作來看，如果有了這樣的突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急條例，防治工作也許會更加有效。

　　但是，筆者同時也在想，1989年頒布的《傳染病防治法》已經(jīng)生效了14年了，“非典”就是一種傳染病，而且已經(jīng)在全國大多數(shù)的地區(qū)發(fā)生了，已經(jīng)威脅著公眾的生命和健康，影響了正常的經(jīng)濟(jì)與社會生活，也給國際社會造成了一定的負(fù)面影響。為什么《傳染病防治法》以及《實施辦法》不可以適用呢？只要有關(guān)政府部門宣布增加“非典”為甲類傳染病，或者乙類或者丙類傳染病就可以了。如此簡單的程序也許幾分鐘就解決了，現(xiàn)成的法律就可以適用了，何必現(xiàn)起草一部行政法規(guī)呢？退后一步考慮，即便是《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》就是趕時間制定出來了，如果在適用方面出現(xiàn)了《傳染病防治法》那樣的情形，新制定的法律法規(guī)不是同樣不能適用嗎？

　　從防治“非典”的情況看，不是沒有法律，而是法律不適用，或者是我們還沒有習(xí)慣使用法律，或者法律雖然寫得不錯，但是在實際操作環(huán)節(jié)不配套，難以執(zhí)行。

　　法貴在于行，有了法律不等于就有了法制，法制存在于執(zhí)行。我們現(xiàn)在已經(jīng)不是無法可依的時代了，而是進(jìn)入了“有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”的時代了。