本報(bào)記者段文

　　北京報(bào)道

　　在抗“非典”的斗爭中，建立一個(gè)有效的危機(jī)管理機(jī)制，把突發(fā)事件處理機(jī)制納入法制軌道已經(jīng)成為社會(huì)各界的共識。政府在立法，學(xué)者在呼吁，媒體在宣傳，“上下同心，其

力斷金”。但正所謂“熟知不等于真知”，口號是人人可以高呼，道理卻不能人人自明。

　　為此，本報(bào)記者就危機(jī)管理與緊急狀態(tài)立法話題專訪了中國社會(huì)科學(xué)院法學(xué)所的莫紀(jì)宏研究員。莫紀(jì)宏先生從上個(gè)世紀(jì)90年代初開始專門從事對災(zāi)害法、緊急狀態(tài)法、公共危機(jī)管理的研究，先后合作出版了《緊急狀態(tài)法學(xué)》、《外國緊急狀態(tài)法律制度》、《戒嚴(yán)法律制度概要》等著作，對各種緊急狀態(tài)的法律管理和世界各國的緊急狀態(tài)制度進(jìn)行了充分地研究，這些研究成果是我國學(xué)術(shù)界最早期的研究成果，成為后來立法機(jī)關(guān)參照的依據(jù)，也成為其后發(fā)展起來的危機(jī)管理研究的基礎(chǔ)性研究資料。

　　1997年起，莫紀(jì)宏先后提出了應(yīng)當(dāng)建立我國統(tǒng)一的緊急事務(wù)處理機(jī)制的建議，受到了中央領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)部門的高度關(guān)注，許多建議在實(shí)踐中得到了落實(shí)。在危機(jī)管理機(jī)制問題上，中央領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)部門一直比較重視專家和學(xué)者們的意見。但是，由于我國現(xiàn)行管理體制的影響，有些建議還沒有得到充分的討論。他曾經(jīng)呼吁制定我國統(tǒng)一的緊急狀態(tài)法，建立統(tǒng)一的緊急事務(wù)預(yù)警反映機(jī)制的建議，這一建議值得重視。此次SARS對法治的挑戰(zhàn)，顯示我國在緊急狀態(tài)領(lǐng)域和危機(jī)管理方面，法治化還很大的提升空間。

　　《21世紀(jì)》：這次“非典”危機(jī)，把我們國家迫切需要建立危機(jī)應(yīng)急機(jī)制，特別是把應(yīng)急處理納入到法制化軌道的問題凸現(xiàn)出來。目前國務(wù)院準(zhǔn)備出臺《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，你怎么看待這個(gè)《條例》的產(chǎn)生？

　　莫紀(jì)宏：關(guān)于危機(jī)應(yīng)急機(jī)制的立法，應(yīng)當(dāng)說，我國目前的立法還是比較多的，先后制定了核事故應(yīng)急條例、破壞性地震應(yīng)急條例等等處理危機(jī)事件的行政法規(guī)。這些行政法規(guī)都是針對不同的危機(jī)事件有針對性的制定的，在這些條例中非常詳細(xì)地列舉了各項(xiàng)危機(jī)處理措施，我本人也參加了這些條例的立法起草和咨詢工作，其中，我還是《破壞性地震應(yīng)急條例》起草小組的副組長，對這些危機(jī)應(yīng)急機(jī)制的相關(guān)法律規(guī)定是比較清楚的。目前最大的問題是沒有統(tǒng)一的處理各種危機(jī)事件的應(yīng)急制度。

　　5月7日國務(wù)院會(huì)議審議了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，估計(jì)不久將通過。這個(gè)條例是根據(jù)4月14日國務(wù)院會(huì)議精神，針對非典流行這一危機(jī)事件采取的應(yīng)急立法措施。我個(gè)人認(rèn)為還是有必要的，至少來說是政府法治意識提高的一種表現(xiàn)，有利于防治非典工作的開展。《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》的立法依據(jù)是傳染病防治法以及實(shí)施辦法，主要的內(nèi)容是這兩個(gè)法律、法規(guī)中所確定的，當(dāng)然會(huì)吸收目前在抗擊非典工作中摸索出來的一些處理公共衛(wèi)生事件的經(jīng)驗(yàn)。我認(rèn)為，這個(gè)應(yīng)急條例的出臺有利于加強(qiáng)我國各級政府對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的處理。不過，這多少有點(diǎn)臨陣磨槍的味道。從解決我國危機(jī)管理機(jī)制的根本法律問題的角度出發(fā)，還是搞一個(gè)統(tǒng)一的緊急狀態(tài)法比較好，那樣就不需要再臨時(shí)出臺一個(gè)具體的危機(jī)事件應(yīng)急條例了。

　　《21世紀(jì)》：我們國家一直沒有建立危機(jī)管理機(jī)制，也沒有類似美國的“緊急狀態(tài)法案”之類的法律體系，這是什么原因造成的？

　　莫紀(jì)宏：其實(shí)我們國家是有比較系統(tǒng)的危機(jī)管理機(jī)制的。但是，受到部門主義行政管理模式的影響，我國目前法律上所確定的危機(jī)管理機(jī)制比較分散，存在著各自為政的弊端。

　　目前我國法律所確定的危機(jī)管理機(jī)制主要包括兩大類：一類是對自然災(zāi)害的危機(jī)管理機(jī)制，包括防震減災(zāi)危機(jī)處理機(jī)制、防洪救災(zāi)危機(jī)處理機(jī)制、核事故處理機(jī)制、傳染病防治危機(jī)處理機(jī)制等等，這些危機(jī)管理機(jī)制分別由防震減災(zāi)法、防洪法、核事故應(yīng)急條例、傳染病防治法等加以規(guī)定的；另一類是處理社會(huì)動(dòng)亂的戒嚴(yán)制度，不僅憲法對戒嚴(yán)制度加以了明確地規(guī)定，還專門制定了戒嚴(yán)法、國防法等法律來規(guī)定防止動(dòng)亂和一旦發(fā)生戰(zhàn)爭如何處理相關(guān)的社會(huì)危機(jī)問題。

　　我國的危機(jī)管理機(jī)制是根據(jù)我國自身的特點(diǎn)來建立的，與國外一些國家的危機(jī)管理機(jī)制相比，具有自身的特征，既有自身的優(yōu)勢，也存在一些缺點(diǎn)。優(yōu)勢在于危機(jī)管理是分行業(yè)、分部門來進(jìn)行的，涉及到地震災(zāi)害的，由抗震救災(zāi)指揮部統(tǒng)一管理；涉及到防洪的，由防洪救災(zāi)指揮部來統(tǒng)一指揮；涉及到傳染病的，由防疫指揮部來處理，這種危機(jī)管理機(jī)制專業(yè)性比較強(qiáng)，有利于調(diào)動(dòng)專業(yè)救災(zāi)的優(yōu)勢。但是，也存在著一些缺陷，由于沒有統(tǒng)一的規(guī)定各種危機(jī)事件的“緊急狀態(tài)法”，所以，導(dǎo)致了政府在處理不同危機(jī)事件時(shí)所根據(jù)的法律依據(jù)有所差異，政府所能采取的緊急應(yīng)急措施也不盡一致，特別是這種以部門和專業(yè)危機(jī)處理模式為基礎(chǔ)的危機(jī)管理機(jī)制不可能應(yīng)付災(zāi)害并發(fā)的問題，如果同時(shí)發(fā)生一種以上的危機(jī)事件，政府就沒有辦法依法迅速建立統(tǒng)一的危機(jī)處理機(jī)構(gòu)。

　　此外，分散型的危機(jī)管理機(jī)制也很容易使政府在處理危機(jī)事件中的自由裁量權(quán)過大，公民無法根據(jù)統(tǒng)一有效的法律來對抗政府行使行政緊急權(quán)的行為，不利于保護(hù)公民的權(quán)利。

　　《21世紀(jì)》：您剛才談到了公民權(quán)利的保護(hù)，在緊急狀態(tài)下，這個(gè)問題如何解決呢？

　　莫紀(jì)宏：在緊急狀態(tài)下，由于全社會(huì)的任務(wù)首先考慮的是如何采取有效的措施來控制和消除緊急狀態(tài)，恢復(fù)正常的生產(chǎn)、生活秩序和法律秩序，因此，社會(huì)公共利益，包括國家利益、國家安全，以及集體利益等要得到優(yōu)先保護(hù)，也就必須賦予政府以行政緊急權(quán)力，這些權(quán)力一方面相對于立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的權(quán)力具有更大的權(quán)威性和優(yōu)先性，另一方面相對于憲法和法律所規(guī)定的公民權(quán)利，行政緊急權(quán)力具有更大的法律權(quán)威，可以比平常時(shí)期更容易限制公民權(quán)利。為了實(shí)現(xiàn)公共利益，政府在平時(shí)不能采取的行政措施，在緊急狀態(tài)時(shí)期就可以依法行使。但是，為了保障公民的權(quán)利不因緊急狀態(tài)的發(fā)生而被政府隨意剝奪，許多國家都規(guī)定，即使是在緊急狀態(tài)時(shí)期，一些最基本的公民權(quán)利，不得被剝奪，這些規(guī)定都是防止政府隨意濫用行政緊急權(quán)，而使公民失去不應(yīng)當(dāng)失去的權(quán)利。

　　《21世紀(jì)》：過去的經(jīng)驗(yàn)來看，我們習(xí)慣于“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”。這次，我們?nèi)绾螐囊粋�(gè)公共衛(wèi)生危機(jī)中吸取教訓(xùn)，建立一個(gè)全面應(yīng)對各種危機(jī)的應(yīng)急系統(tǒng)？

　　莫紀(jì)宏：從這次非典事件應(yīng)急的全過程來看，總的來說，各級政府還是認(rèn)真地履行了傳染病防治法以及實(shí)施辦法的相關(guān)規(guī)定。但是，由于這兩個(gè)法律、法規(guī)本身也存在著一些問題，一些基本法律關(guān)系也沒有完全理清楚，所以，想要全面認(rèn)真貫徹傳染病防治法的立法精神，在實(shí)踐中也存在許多亟待研究和解決的問題。通過制定《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》的辦法或許可以緩解燃眉之急，但是，從我國危機(jī)管理機(jī)制的宏觀和長遠(yuǎn)角度來看，應(yīng)當(dāng)克服這種“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的做法。立法應(yīng)當(dāng)注意科學(xué)性和超前性，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對危機(jī)管理機(jī)制法制化的研究。

　　在處理公共危機(jī)事件的過程中，有大量的問題是我們法學(xué)界沒有認(rèn)真加以研究的，就以這次非典事件來說，到底非典屬于傳染病防治法所規(guī)定的甲類傳染病，還是乙類傳染病，目前立法上還存在模糊區(qū)域。但這個(gè)問題作為一個(gè)法律問題是含糊不得的，因?yàn)榕c傳染病防治法相配套的其他法律、法規(guī)都是以這種分類為基礎(chǔ)來確定相應(yīng)的法律責(zé)任制度的。所以，當(dāng)務(wù)之急是應(yīng)當(dāng)通過法律途徑來明確非典的傳染病特性，才能解決實(shí)踐中可能會(huì)出現(xiàn)的各種法律問題。

　　《21世紀(jì)》：在您看來，經(jīng)歷“非典”這場危機(jī)，更加說明了我們迫切需要一部《緊急狀態(tài)法》，建立一個(gè)全面統(tǒng)一的危機(jī)應(yīng)急機(jī)制？

　　莫紀(jì)宏：這是當(dāng)然的。在現(xiàn)代法治原則的支配下，只有通過制定法律來調(diào)整緊急狀態(tài)下的各種社會(huì)關(guān)系，才能防止緊急狀態(tài)的發(fā)生導(dǎo)致整個(gè)國家和社會(huì)秩序的全面失控。因此，制定了關(guān)于在緊急狀態(tài)時(shí)期如何處理國家權(quán)力與國家權(quán)力、國家權(quán)力與公民權(quán)利之間以及公民權(quán)利與公民權(quán)利之間關(guān)系的緊急狀態(tài)法是一個(gè)國家緊急狀態(tài)時(shí)期實(shí)行法治的法律基礎(chǔ)。

　　我們應(yīng)當(dāng)在總結(jié)國外緊急狀態(tài)立法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，一方面通過修改憲法，明確規(guī)定緊急狀態(tài)制度；另一方面制定統(tǒng)一的緊急狀態(tài)法，規(guī)定統(tǒng)一的緊急狀態(tài)下的政府應(yīng)急機(jī)構(gòu)和應(yīng)急機(jī)制。只有這樣，才能貫徹法治原則，保障政府在緊急狀態(tài)時(shí)期也能夠貫徹依法行政原則，保障公民的權(quán)利不受非法侵犯。