本報記者段文

　　北京報道

　　5月7日，記者從國務(wù)院法制辦公室了解到，備受各界關(guān)注的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例(草案)》(以下簡稱《條例》)已經(jīng)于當(dāng)天提交國務(wù)院常務(wù)會議討論，并基本獲得首肯。

經(jīng)過對一些具體條文的修訂、調(diào)整后，國務(wù)院將很快通過并正式對全社會發(fā)布。“最遲估計不會超過一周就能向社會發(fā)布了。”一位參與了該條例起草工作的官員這樣告訴記者。

　　據(jù)記者了解，該《條例》其實早在“5·１”之前就已經(jīng)完成征求意見稿，當(dāng)時就準(zhǔn)備報國務(wù)院常務(wù)會議通過，但因為溫家寶總理出訪泰國曼谷參加中國-東盟領(lǐng)導(dǎo)人關(guān)于“非典”問題的特別會議，所以才延后了一周。

　　但無論怎樣，一部全國性的行政法規(guī)從其4月14日正式立項到最后出臺用時不超過一個月，這樣快捷的立法速度，確實充分體現(xiàn)出“應(yīng)急”二字。

　　速度與質(zhì)量

　　曾參與《條例》研討工作的北京大學(xué)醫(yī)學(xué)部公共衛(wèi)生學(xué)院院長胡永華教授向記者介紹了立法的過程：

　　由于“非典”的流行，我國急需建立公共衛(wèi)生應(yīng)急機(jī)制的問題越發(fā)凸現(xiàn)出來，而這也正是很多學(xué)者一直在倡導(dǎo)和建議的；4月初，中共中央政治局委員、國務(wù)院副總理吳儀到中國疾病預(yù)防控制中心調(diào)研，就加強(qiáng)疾病預(yù)防控制、建立突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理機(jī)制與衛(wèi)生部官員和疾控中心專家、技術(shù)人員座談；4月14日，衛(wèi)生部會同國務(wù)院法制辦正式立項，并組織各方有關(guān)專家開始起草《條例》。

　　“應(yīng)該說《條例》制定的整個流程比一般法規(guī)用時要短得多，但是，立法的各個環(huán)節(jié)是完備的。”胡永華告訴記者，整個條例在起草過程中充分聽取了各方面專家、人士的建議，也征求了各部委、各省市自治區(qū)的意見。要在如此短時間內(nèi)完成這么大量的工作，各種方法手段都用上了，在京專家官員幾乎是不分白天黑夜地加班加點起草商討立法條文；而外地的學(xué)者官員主要通過傳真、電子郵件等方式參與了立法起草工作。4月24日晚，《條例》基本完成了起草和征求意見工作。

　　胡永華表示他對《條例》是滿意的，也希望這部法規(guī)能盡快實施，為下一步防治“非典”以及今后強(qiáng)化我國應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與指揮，充分發(fā)揮各有關(guān)部門的職能，最大限度地預(yù)防和控制突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)揮作用。

　　不過，胡永華也指出，由于時間倉促，這部法規(guī)有些地方還有待今后實踐中進(jìn)一步完善。

　　“比如什么是突發(fā)公共衛(wèi)生事件，”胡永華說，“這是一個非常關(guān)鍵的問題，因為只有明確了這個概念，你才能判斷一個突發(fā)事件是不是公共衛(wèi)生事件。如果一旦判定是，就應(yīng)該馬上采取行動不然就是違法；反過來，如果不是卻貿(mào)然行動，那也是違法。同時，還要考慮突發(fā)公共衛(wèi)生事件的程度問題，針對不同程度的公共衛(wèi)生事件，采取的行動措施肯定也有區(qū)別。但目前就這個問題，《條例》規(guī)定還是太籠統(tǒng)，劃分和定性都不夠細(xì)。這可能需要今后制定一個《條例》的實施細(xì)則來完善。”

　　“無論如何，有這樣一部法規(guī)肯定比沒有強(qiáng)。”胡永華最后強(qiáng)調(diào)。

　　“法貴于行”

　　據(jù)記者了解，《條例》在起草過程中，借鑒了很多國外的相關(guān)立法，同時也參考了大量國內(nèi)以前的一些法律法規(guī)。諸如1989年頒布施行的《傳染病防治法》，1990年頒布施行的《戒嚴(yán)法》，1993年發(fā)布實施的《核電廠核事故應(yīng)急管理條例》以及1994年發(fā)布實施的《核事故醫(yī)學(xué)應(yīng)急管理規(guī)定》，還有1995年發(fā)布實施的《破壞性地震應(yīng)急條例》等等。

　　不過值得注意的是，上述法律法規(guī)實施很多年來并不為世人所了解，《傳染病防治法》因為這次“非典”才一下被國人所關(guān)注，而另外幾部法規(guī)到目前還幾乎是不為大多數(shù)人所知的。這個現(xiàn)象引起了一些法學(xué)界人士的反思。

　　北京大學(xué)教授慧聰認(rèn)為：“起草新的、專門對付突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法規(guī)或許是必要的。從目前防治非典的工作來看，如果有了突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急條例，防治工作也許會更加有效。”

　　他提出的問題是，1989年頒布的《傳染病防治法》已經(jīng)生效了14年，“非典”是一種傳染病，而且已經(jīng)在全國大多數(shù)的地區(qū)發(fā)生了，已經(jīng)威脅著公眾的生命和健康，影響了正常的經(jīng)濟(jì)與社會生活，也給國際社會造成了一定的負(fù)面影響。為什么《傳染病防治法》及其《實施辦法》不能解決呢？現(xiàn)在有關(guān)政府部門已經(jīng)宣布將“非典”列為傳染病，簡單的程序幾分鐘就解決了，現(xiàn)成的法律就可以適用了，何必現(xiàn)起草一部行政法規(guī)呢？且不說從時間上和時效性上看，可能趕不上防治“非典”了；退后一步考慮，即便是《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》趕時間制定出來了，如果在適用方面出現(xiàn)了《傳染病防治法》那樣的情形，新制定的法規(guī)不是同樣不能適用嗎？(慧聰有關(guān)《傳染病防治法》的評論請見今日8版《SARS考驗《〈傳染病防治法〉》一文)

　　對此，胡永華作了解釋。他告訴記者，大家首先要消除一個誤解，盡管《條例》在防治“非典”的背景下出臺，但它絕不是僅僅針對“非典”，而適用所有的公共衛(wèi)生事件。“所謂公共衛(wèi)生事件，指的是所有可能嚴(yán)重危害公眾生命、健康的重大社會事件，它的范圍實際是很廣的，包括像重大疫情、嚴(yán)重自然災(zāi)害、群體性中毒、核泄漏核污染等等。”這次《條例》的制定是力圖以‘非典’防治為契機(jī)，建立起一個應(yīng)對各種突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的法律機(jī)制。同時，《條例》主要規(guī)定突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時政府的協(xié)調(diào)指導(dǎo)、統(tǒng)一指揮，以及全社會的總動員，這些內(nèi)容是我們過去所沒有的，是對過去條塊分割、各自為政的舊體制的一次革新。所以，“這樣一個法規(guī)的及時制定，是非常必要的。”

　　不過，慧聰強(qiáng)調(diào)：“從目前防治‘非典’的情況看，不是沒有法律，而是法律不適用，或者是我們還沒有習(xí)慣使用法律，或者法律雖然寫得不錯，但是在實際操作環(huán)節(jié)不配套，難以執(zhí)行。法貴于行，有了法律不等于就有了法治，法治存在于執(zhí)行。我們現(xiàn)在已經(jīng)不是無法可依的時代了，而是進(jìn)入了‘有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究’的時代。”

　　立法的規(guī)矩

　　清華大學(xué)當(dāng)代中國研究中心的李楯教授告訴記者：“立法上有些程序不是可有可無的，比如聽證等等。很多東西看起來是無關(guān)緊要的，但只有立法時保障各個方面意見、各種聲音的充分表達(dá)，將來才能保證法律在實施中得到社會的全面尊重和自覺遵守。”

　　李楯表示，他并不是認(rèn)為一個法律法規(guī)出臺太快一定會有問題，“慢功也不一定出好活”。但立法畢竟是一件大事，還是要慎重，要有長遠(yuǎn)考慮。“我們現(xiàn)在轉(zhuǎn)型期是立規(guī)矩的時期，越是非常時期越需要按規(guī)矩辦事，事情越是急迫，我們的反應(yīng)就越能體現(xiàn)出思維的慣性。”

　　“如何在法治的原則下應(yīng)急？”李楯告訴記者，“這是一個值得認(rèn)真思考的大問題。”

　　李楯的看法代表了法學(xué)界很多同仁的共識。人民大學(xué)一位不愿意透露姓名的學(xué)者指出，這次《條例》中規(guī)定但凡給公眾身體健康造成危害的突發(fā)事件，無論是否甲類傳染病，都可以由公安機(jī)關(guān)配合實施隔離；對那些拒不配合的人，也可以采取強(qiáng)制措施。這與《立法法》第8條第5款相違背，因為后者明確規(guī)定，限制人身自由的強(qiáng)制措施只能以制定法律的形式加以限制；盡管第9條有但書，在尚未制定法律的情況下，全國人大及其常委會有權(quán)通過決定，授權(quán)國務(wù)院制定行政法規(guī)。

　　全國人大內(nèi)務(wù)司法委委員、國家行政學(xué)院法學(xué)部主任應(yīng)松年教授接受記者采訪時表示，因為還沒有看到《條例》的具體條文，他無法發(fā)表太多意見。不過他認(rèn)為國務(wù)院有權(quán)在其職權(quán)范圍內(nèi)制定行政法規(guī)，至于制定的過程、進(jìn)度快慢倒不是大問題，“關(guān)鍵要看法規(guī)的內(nèi)容，不能違反憲法和法律。”應(yīng)松年笑談道，“其實這次真不錯了，一切還都是按法定程序來的，這也是我們的政府越來越重視法律的表現(xiàn)。說到行政權(quán)力強(qiáng)化的問題，從世界各國來看，在突發(fā)狀態(tài)下，政府的權(quán)力會得到加強(qiáng)，這是應(yīng)對緊急狀態(tài)、加強(qiáng)全社會統(tǒng)一協(xié)調(diào)的需要，只要不違反憲法法律，應(yīng)該是無可厚非的。”

　　《緊急狀態(tài)法》是否可能

　　《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》即將出臺，無疑將對我們建立公共衛(wèi)生突發(fā)事件的應(yīng)急機(jī)制，使我們的突發(fā)事件處理機(jī)制走上法制化軌道發(fā)揮重大影響。但它畢竟是一個行政法規(guī)，它最終能在多大程度上起到統(tǒng)一全社會的作用，不能不令人擔(dān)心。

　　中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所莫紀(jì)宏研究員指出，我國在危機(jī)應(yīng)急機(jī)制方面的立法其實并不少，先后制定了核事故應(yīng)急條例、破壞性地震應(yīng)急條例等等處理危機(jī)事件的行政法規(guī)。但目前最大的問題是沒有統(tǒng)一的處理各種危機(jī)事件的應(yīng)急制度。《條例》針對非典流行這一危機(jī)事件應(yīng)急采取立法措施，雖然是有必要的，至少是政府法治意識提高的一種表現(xiàn)，有利于防治非典工作的開展。但多少有點臨陣磨槍的味道。另外，從解決我國危機(jī)管理機(jī)制的根本法律問題的角度出發(fā)，還是搞一個統(tǒng)一的緊急狀態(tài)法比較好，那樣就不需要再臨時出臺一個具體的危機(jī)事件應(yīng)急條例了。

　　事實上，這個問題也一直是受到社會關(guān)注的。就在兩個月前十屆人大一次會議上，童若春等34名全國人大代表曾經(jīng)專門提出議案：很多國家都把應(yīng)對恐怖事件、災(zāi)難事件等重大突發(fā)事件擺上議事日程，我國也應(yīng)當(dāng)如此；為了提高政府及民眾的應(yīng)急處理能力，維護(hù)社會穩(wěn)定，建議制定《緊急狀態(tài)法》。

　　“不過，現(xiàn)在馬上制定《緊急狀態(tài)法》肯定是不現(xiàn)實的。”應(yīng)松年告訴記者，“所以，在目前抗‘非典’的迫切形勢下，快速出臺一部行政法規(guī)比較可行。至于將來是否以它為基礎(chǔ)，就此制定一部統(tǒng)一的《緊急狀態(tài)法》或類似的法律，關(guān)鍵是要看它的實施情況。”

　　全國人大法工委的一位官員告訴記者，在近幾屆人大的立法規(guī)劃中都沒有把《緊急狀態(tài)法》列入議事日程，最主要的原因就是因為我們國家已經(jīng)在1990年頒布實施了《戒嚴(yán)法》。當(dāng)時在關(guān)于《戒嚴(yán)法》的稱謂討論中就有人提出應(yīng)該叫《緊急狀態(tài)法》，因為“戒嚴(yán)”不過是針對“緊急狀態(tài)”采取的手段，但后來考慮到我們的《憲法》中的表述是“戒嚴(yán)”，最終沒有叫《緊急狀態(tài)法》。也正因如此，十幾年來，為了避免重復(fù)立法，幾屆人大都沒在考慮過《緊急狀態(tài)法》的問題。

　　“不過，現(xiàn)在也許是重新考慮一下這個問題的時候了。”該官員告訴記者，十屆全國人大的立法規(guī)劃目前處于立法議案收集、整理之中，經(jīng)過進(jìn)一步討論、評議后，6月以后應(yīng)該能正式確定。《緊急狀態(tài)法》的立項或是《戒嚴(yán)法》的修改能不能位列其中目前還不好估計，但無論如何，這次“非典”帶給我們的法律反思是很多的，有些問題必須認(rèn)真審視了。