王怡

　　中央財政應該全面擔當？

　　5月1日，四部委聯合發出《關于非典型肺炎患者和疑似病人繳納救治費用有關問題的緊急通知》，嚴禁醫院拒收病人，實行先治療后掛帳，對醫療費用采取各級財政統籌和對無

力承擔者提供醫療救助的模式。近來，關于突發公共危機中的財政分擔問題引起了許多爭議和關注。北京大學部分經濟學者提出建議，由中央政府公開宣布所有疑似病例、確診病例的費用全部由中央財政承擔。“這樣從根本上杜絕患者、醫院和地方政府由于經濟上的顧慮和困難而產生的延誤，確保最快切斷每一例可能的傳染源”。

　　假如這一場傳染病疫情發生在1980年代經濟改革和實行中央與地方財政包干制之前，中央政府在高度集權的財政制度和政治制度下幾乎壟斷對一切公共財源的支配權，也壟斷著對地方政府在人事和財政上徹底的控制權。中央也在計劃體制和單位體制下以財政的方式承擔著幾乎一切勞動人員的生老病死。那么這個要求是順理成章的。但1980年代的財政包干體制改革以及全面向地方放權讓利的經濟改革以來，一個財政上中央集權的政府體制事實上已不復存在。財政包干體制使中央政府的非政治性權力大大削弱，并有力地促進了非公經濟的發展。這一走向在1994年分稅制下得到進一步的確立，地方政府盡管并不擁有征稅權，但正式擁有了14種地方稅收的支配權。龐大的預算外資金更是自由支配，并不與中央財政分成。地方財政預算也正式脫離了中央政府的控制，預算案不再由中央政府批準而改由地方人大批準。而省級政府對省級以下各級政府的轉移支付也完全由各省自行決定。

　　一方面，地方與中央在財政上分權，地方既然相對獨立地享有對地方賦稅的支配力，也就以相對獨立的責任主體地位向該地區的民眾承擔了一部分政府職能和政府責任。收入上的劃分必然帶來政府支出義務的劃分。但地方與中央在財政收入上的分權是清晰的，而在財政支付上的責權劃分卻存在著相當大的模糊性。因為支出責任的劃分更多地涉及到體制的問題。所以財政改革長期停留于財政收入分開但財政支出卻責權不明的狀態。平常這種模糊性因為慣例的存在而不太明顯。但在如SARS疫情這樣的突發事件中，因責權不明而導致行政低效和中央與地方之間的財政問題卻開有所暴露。

　　另一方面，隨著地區間經濟發展的極度不平衡，地方財政的貧富懸殊也日漸明顯。盡管中央財政的轉移支付對地區財政平衡能夠起到適度的調節作用。但這種中央財政的地區平衡職能，并不能也不應在根本上造成富裕地區的人群與貧困地區的人群享受一個平均的公共服務水平。地方政府財政能力的明顯差異，也促使地方政府更加傾向于向本地區利益負責的財政責任。

　　劃分中央與地方的財政責任

　　在財政分權的模式中，例如突發疫情防治的財政責任，應該如何在地方與中央政府之間明確的劃分？

　　通常認為，收益或成本外溢程度較高的公共服務事業，應由中央財政負擔，比如軍事、社會福利和社會保障。而外部性程度較低的事業則由地方財政負擔。比如醫療衛生事業，其受益范圍有著較強的地區性，所以大多數國家都列為由地方政府負擔的責權范圍。在地方擁有獨立財力的情形下，應盡可能由地方政府去負擔那些外部性并沒有強到必須中央權力介入的政府職能，這樣做的目的可使政府管理更貼近大眾，處于最基層的公眾能夠自由選擇和監督他們所需要的政府，并促使他們積極參與社會管理，使公共物品的提供更加符合地區的偏好，使地方政府能夠提供比中央政府更好的行政服務。

　　但鑒于中央與地方在目前財政收入分權的模式下并未明晰的界定財政支付的責權范圍，而《傳染病防治法》也沒有針對傳染病防治的財政責任進行規定。因此近半個月時間以來，各級政府在財政責任上反應不一，所確定的責任范圍也各異。如衛生部發言人接受媒體采訪，表示《傳染病防治法》并未規定政府應當支付傳染病的治療費用，政府只能對無力承擔者進行補助。財政部則于4月23日公布成立20億非典防止基金，在醫療費用方面也采用“對無力承擔醫療費用的病人進行醫療救助”的政策。各省對醫療費用上采取的財政措施則出現較大的差異，大多省份均采用這種輔助性的救助方式。但疫情最重的北京市則對本市幾乎所有SARS病人都采取非個人承擔的行政措施，要求由患者所在單位、同級財政和各類社保基金合力為病人支付醫療費用。迄今為止宣布完全由政府免費治療的唯一一個省份，則是疫情并不嚴重經濟也不算發達的湖北省。該省財政在中央撥款之外再拿出2000萬元建立起“非典”防治基金，宣布治療“非典”病人�煱�括疑似“非典”病人�犚宦擅赓M，由各級政府統籌解決。

　　強調在突發事件中的地方財政分權，一個重要理由是不會有人會比自己更關心自身的利益。目前SARS病的爆發和傳播就全國而言仍然是地區性和極度不平衡的，絕大部分病人集中在北京和廣東兩地。而傳染性或者外部性必然會隨著地域的擴大而減低。也就是說SARS病人對于北京人群的安全所具有的危險性，和對于一個非疫區或疫情極度輕微的地區人群而言，其程度可以說有天壤之別。在對于中央財政負擔的迫切要求上也可能大相徑庭。因此完全的中央財政負擔基本上是一個讓極少數幾個疫區嚴重的省份受益的公共政策。而這幾個省份(尤其是北京和廣東)恰恰又是全國地方財政力量最雄厚的地方之一。在此情形下一味強調中央財政，就是一項財政與稅收負擔均不公平也因此效率較低的公共政策。同時出于對自身利益與安全的強烈關注，相關地方政府愿意由財政負擔醫療費用的利益驅動，也會大大超過中央政府。因此尋求疫區政府承擔主要的財政責任，比尋求中央財政的承諾更有效也更及時。4月份以來的事實也證明了這一點。

　　協調地區的隔離措施

　　相比之下，真正具有較高外部性而必須中央政府出面的，不是治療費用問題，而是地區間的隔離措施。

　　疫情最嚴重的地區，為保障其他地區的人群安全是最需要采取措施和外界隔離的。然而恰恰疫情最嚴重的地區卻最缺乏采取上述措施的利益驅動，因為這是一項收益完全外溢的行為。例如某地如果宣布封鎖，禁止市民外出，隔離的成本和政治利益、經濟利益各方面的損失都將由該地承擔，但巨大的收益則由非疫區人群共享的。因此除非大多數受益省份一起給該地提供補償，或者由中央政府出面承擔財政責任，才能真正和衷共濟解決這個公共問題的外部性帶來的地區間利益沖突問題。否則就可能在行政管理和危機處理上效率不高的一幕：即由全國各省各市嚴防死守，采取各種措施監控、隔離、甄別和制止外來人員，而不是由少數疫情重災區主動隔離和制止外出人員。這就像不是大家湊錢給煙囪買一個凈化器，而是大家每人都買一個防毒面具。至少從經濟效率看，全國的地方財政就因此多花出數十倍的錢。

　　目前絕大多數省份均頒布了防治條例或政府通告。其中大多數省份都對來自疫情嚴重省份的人進行強制性的身體檢查、健康情況登記，或對與病人有過較深接觸的人進行強制性的觀察或隔離。也有少數一些省份對來自嚴重疫情地區的人進行一刀切的強制隔離。其中長春市于5月2號發布的公告，采取的隔離措施最為嚴格，隔離范圍也擴大到極點。一切由外埠返長的市民及與其有過接觸的人員，必須強制隔離在家中14天，一切4月18日之后抵長的外埠人員，必須在指定賓館強制隔離14天。

　　這些極端措施在很大程度上是一些地區在恐慌中不得不以極端手段以求自保。在危機之下地方政府的本土利益立場得到強化，并臨時獲得了一種被諒解的正當性。假設疫情不能及時得到有效控制，這種趨勢必將加深，一些地區也許還會有更極端的措施出臺。因此在防治費用上需要強調以地方財政為主的分權模式，但在跨區域的行政措施的統籌安排上，卻必須更積極地呼吁中央政府的在場，更有效地平衡疫情中的地區利益。