2003-4-224:16:16□本報特約記者楊光

　　 當前的財政改革步步深入，從預算改革到支出改革以及正在推開的農村稅費改革，都表現出這樣的特點： 這些改革已不單純是財政自身的問題，而是與國家的行政體制問題有關。體制問題解決不了，其他改革就會放慢步伐。北大中 國經濟研究中心的姚洋教授非常注重對中國基層情況的調研，近來他提出了一個值得關注的思想，我國的財政分權與現行

的行 政縱向集權之間隱含著矛盾，這一矛盾已經成為當前財政改革繞不過去的障礙。如果在全國要形成財政一盤棋的格局，就必須 解決現有的財政制度與行政集權制度的配套問題。以下是記者與姚洋教授的對話。記者：你可否具體解釋一下我國的財政分權 體制與現行的行政縱向集權之間隱含的矛盾，其具體表現是什么，這種矛盾對中國經濟發展有哪些影響？姚洋：中國雖然是單 一制國家，但財政體制高度分權，自1956年毛澤東發表《論十大關系》以來，財政分權一直被看作是調動地方積極性的有 力手段，改革開放以后更是得到空前的實施。回顧一下歷史可以看到，“文革”使國民經濟瀕臨崩潰，中央財政不堪重負，原 有的“財政大鍋飯”體制難以為繼。進一步地向地方分權就成了中央政府的必然選擇。于是，中央政府于1980年開始實行 “分灶吃飯”的新財政體制。新體制明確地劃分給了地方政府一定的財權和財力，地方政府擁有了自己獨立的預算和收入來源 ，同時還明確了地方政府的一些事權，如為地方國有企業提供流動資金，提供地方性的公共產品和勞務等。而1987年到1 993年間實行的“財政大包干”體制進一步將財權從中央轉移到了地方手中。1994年實施的“分稅制”雖說遏制了分權 趨勢，但中央稅與地方稅截然分開，這實際上也將財政分權制度化了。這種分權體制有其正反兩方面的后果，正面作用是調動 了地方的積極性，鼓勵了地方政府關注地方經濟增長，培養新的財源。另一個積極作用是鼓勵了地方政府的制度創新，特別是 在集體和國有企業改制方面。它的負面影響是一方面鼓勵了地方保護主義，有礙全國統一市場的形成，加劇地方發展的不平衡 ；另一方面導致地方企業落戶的過度競爭。一些地方領導為了吸引國內外投資，擅自降低地方稅率，但由于這種做法沒有合法 性，企業經營實際上處于不確定性中。因為上級部門未必認可下級政府的減稅承諾，新領導也未必認可老領導的減稅承諾。這 種不規范的稅源競爭的結果就全國而言，可能僅僅是一個零和博弈：一個地方的所得恰恰是另一個地方的損失，兩相抵消，國 民經濟并無實質性增長。從這個改革的脈絡中我們不難發現中國的財政分權體制有這么幾個特點：一是財權的劃分完全掌握在 中央手里，中央是財政體制變遷的主導，地方只能被動地接受；二是財政分權不規范，中央政府和地方政府之間的財政關系的 確立沒有法律依據，主要是根據領導人的意志來變更。中央和地方的分成比例幾乎一年一變，制度本身缺乏穩定性；三是在財 權下放過程中，中央將一些支出責任也下放了。這就造成了很大的隱患。記者：那么財政的分權與行政集權的矛盾又表現在什 么地方？姚洋：一是財政分權使各地各自為政，使國家政策失去規模操作的能力和效應，使醫療、養老、失業和城市低保的提 供分散化和小型化，一些地方只能統籌到縣一級。二是造成上下級政府之間對事權的推諉。各級政府雖然擁有獨立的財政收入 ，卻沒有獨立的行政權力，上級政府在政治上對下級政府有絕對的權威，而上下級的財政卻是相互獨立的。在這種情況下，上 級政府很容易產生機會主義行為：把問題盡量往下級政府壓，把資金盡量往本級政府收，這種行為的結果是矛盾層層下放，上 級政府的日子好過了，下級政府卻犯了難。此外，政府行為的機會主義傾向還容易導致腐敗，有損政府的公正性。政府的行為 也因此更像唯利是圖的企業，而不是處理公共事務的權力機構。這樣就不僅不利于全國財政一盤棋，而且有損政府的權威。記 者：怎樣理解這種矛盾的負面作用？姚洋：如行政垂直集權的一個表現是地方領導是由上級政府任命，由此造成的結果是下級 領導只重視上級政府的行政命令，而忽視本地民眾的要求。這種垂直集權關系對消減財政分權的負面影響(如地方保護主義) 有一定的作用，但是，這個作用前提條件是地方官員受到來自轄區內的橫向制約以及來自民眾的監督。如果沒有這種制衡，財 政分權就會因為垂直行政集權而產生負面作用，其主要表現就是事權的層層下放，而事權下放的成本最終要企業和民眾承擔。 現在的縣鄉財政十分困難而中央財政日子最好過就是最好的說明。記者：可中央財政有一個加強宏觀調控的任務，提高兩個比 重是在所難免。姚洋：但是如果中央財政的好日子是建立在地方財政日子難過的基礎上，這個中央財政也是經不住考驗的。就 國家安定而言，下級政府是老百姓接觸最密切的政府，矛盾在下級政府聚集會引起老百姓的對整個政府的不滿，從而影響社會 安定。記者：你認為這個根結在哪呢？怎樣才能盡快解決問題呢？姚洋：在立法。規范的財政分權要求以憲法和其他法律形式 來明確政府間的財政關系。但在我國，中央和地方迄今為止所有的財政關系調整都是根據中央的“決定”、“通知”來傳達和 執行的，而沒有法律的規范。在財政關系的具體調整中也缺乏相應的法律依據。比如1994年實行分稅制以后，最重要的稅 種———增值稅也只有條例作為征收依據。由于沒有法律上的依據和約束，財政分權的方案總是中央主導的結果。要解決這個 問題，首先要以法律形式對各級政府的權力進行嚴格劃分，以杜絕各級政府的機會主義傾向。其次，在立法中一個不可忽視的 問題是如何將現在各省擁有的財政收入權利制度化。我們無意為中央和地方的權力劃分列一個清單，這個工作應留給全國人大 來做。全國人大不僅要發揮對政府的監督作用，而且要在政府權利劃分以及政府開支的審定方面起主導作用，這是《憲法》所 賦予人大的職責。(22B1)