專題演講：財政部科研所所長、研究員、博士生導師賈康

　　題目：《國有資產的分類和管理運營》

　　國有資產的界定和分類，大致可以這么認識：第一點，就是在我們國家實際上現行的憲法到具體的有關專門領域的法律，它所形成這樣一個法律框架之內，國有資產還是比較籠

統的大概念，它實際對應的是整個政府掌管的資產。既然是整個政府系統掌握的資產，那么在它的管理體制的改革和研究過程中，我們現在就要看到一個重要的信號，就是十六大明確了中央和地方政府要分別代表國家履行出資人職責。這樣一個大的原則之下，形成享有所有者權益，權力義務和責任相統一，管資產和管人管事相結合的國有資產體制，這樣的說法有很明顯的進步。我個人的理解，行使出資人職責，實際隱含一個邏輯，就是改革中不排除這樣的前景，就是籠統國有資產的大概念，隨著改革的深化，進一步深化為不同級次的資產，就是地方資產還是中央資產。我研究了所謂國有資產三大形態，第一類是自然性的資產，第二為公益類的資產，第三類就是在改革中矛盾最尖銳最突出的經營性資產。這三大類資產，在一定形態下，是可以從前面的第一、第二往第二第三這方面轉化。在現實生活中可以看到很多自然資源形成的資產，在沒有開發的時候，表現為原始森林、荒地、灘涂、人類活動很少的草原，還有人類經濟生活中還沒有觸及到的地下水、礦藏等等，也包括珍稀動物、沒有發掘的古化石等等，但是一旦進入到對某一具體的事物開發就要轉化。比如說把地下水轉化為居民性的水源，把荒地建為工廠就不具有第一資源的范圍之內，轉化為第二資源，也可能轉為第三資源，就是把礦藏轉變為經營的礦山等等，都是第一類資源向第二類、第三類資源轉變。第二類也有這樣的問題，現實生活中我們觀察到公益性資產公益高低是有別的，資金運轉的方式表現上也不同，除了行政部門的資產還沒有完全不收費的公益設施，100%依靠財政基金之外，不少的事業和單位，他們可以實行收費服務。在基礎設施方面，還有一些公用設施方面來維護滿足他的需要，形成或大或小的收入來源，有的可以做為投資的本金。所以在第二類行政事業性資產或者是公益性資產大概念下面，實際上有非常細致的工作要做。今后在國有資產管理體系里面必須考慮到復雜性，掌握好政策，根據中國國情，根據各地不同的情況一步一步往前走，現在國資委是先集中精力解決經營性資產管理的問題。第二，簡單匯報一下我所形成的對于國有資產管理體制改革基本思路的一些看法。概括成四句話，第一句話叫做以兩種職能升級為基點構建基本的管理職能和體系。這個道理是說政府的社會管理者職能和資產管理者職能必須分開。第二句話是以不同的性質為國有資產分類，確定不同的國有資產管理領域和管理方式。必須分門別類處理，要想籠統說國有資產的特點，再具體派某個機構管起來是很難的。我個人認為，先由國資委管理可能是比較務實的考慮。以國資委重點管理國有經營性資產，抓住了矛盾的主要方面，就是最值得看重的。第三句話是以企業性的投資控股公司作為經營性資產體系中的中間層次。我現在仍然認為這樣一個大的框架不能否定。我最近聽到一些議論，在有些地方考慮把中間層次取消，直接就由國資委管企業，可能不排除在某些局部可以做這些實驗，但是從一般的體制設置考慮，我個人認為，應該更多傾向怎么樣合理搭建中間層次，從面上說，這個中間層次是不可避免的。98年的數字是這樣的，中國除了金融企業之外的國有企業有32萬多家，但是這些年通過戰略性重組，包租賣后大量的中小企業減少，退出了，大型骨干企業按照前幾年實施財政政策，給予傾斜的面，最開始勾畫2000家，后來變化1000家，后來縮減到500家，以后收縮到幾百家能不能沒有中間層國資委直接管，也是不行的。我覺得這種信息不對稱非常突出。在我國現極端，必須考慮中間層次，才能使改革不走樣，或者是走樣走得少一點，湯變味的程度小一點。否則，國資委直接一竿子插到企業里去了，說只管大政方針，但傳統弊病馬上又回來了。這個中間層次，應該是一種沒有行政區劃背景的，相互之間展開競爭的投資控股公司。有點像我們專門做資本運營的投資銀行，但是它對應的是國有資產。最后想談一下從財政管理方面，勢必要配套的國有資產經營預算的問題。它的必要性，簡單地說，我們要建立跟市場對接的財政，稱為公共財政。公共財政的基本精神是什么？政府系統所有的財力來源都是由社會公眾提供的，公眾提供財力，政府為他們謀整體的利益，體現整個全體社會成員的公共追求。如此，管理形式就要求政府所有過程完整透明，具體形式就是有財務預算。這種財務預算就是這幾年預算管理改革中一步一步追求的目標。建立管人管事管資產相結合的專門機構以后，財政方面怎么把預算形式和管理對接，這是技術上的問題，沒有什么困難，就好象各個部門通過財政提供給企業資金，但是不妨礙怎么樣把它的工作合理化，但是預算的表現形式必須是完整的，教育一塊、公檢法、衛生一塊不行，這要形成一個交到人代會大家一起審議的完整的預算文件，在行政上要形成完整的預算文件里面必須要有相對獨立部分的處理。現在大家認同在整體的運作上要有預算，要有一般的預算。至于所謂非生產的投資，可以并在前面公共收支預算里面，在里面做一個單獨的處理也可以，但是勢必要有一個經營性國有資產相對獨立的預算形式。除此之外很可能還有社會保障預算，現在看來，越來越不能回避社會保障收入的進一步規范化。有一個技術上不可回避的問題，就是我們現在會計預算制度是先收先付制度，在國有資產里面要改為權責劃分制。先收先付是政府所有的管理的環節，還有來審議政府預算監督的和質詢的外部這些實體，它只看到了政府實際支出去的，收進去的支出去的這些資金的運動，他看不到后面，或者是很容易忽略這種現金收支后面，實際上已經形成政府的責任，這種責任，在很多情況下表現為一定的風險，如果你意識不到，沒有事先的準備，沒有銜接好，會出現突發風險；另外，也可能形成意識不到的隱性的收益。