專題演講：全國人大財經委《國有資產法》起草工作組組長，財政部司長劉儀舜

　　題目：《深化政府機構改革，建立國資管理新體制》

　　我想就學習江澤民同志十六大報告里面，關于繼續調整國有經濟布局與結構，改革國有資產管理體制的論述，講幾點認識和體會。

　　第一，國有產權制度改革，是為了發展壯大國有經濟，除非要將國有資產私有化。傳統的國有資產產權制度的弊端，一是產權邊界模糊，主體虛置，必然導致行為短缺，以及資本結構的不合理；二是不可交易性，產權不能流動，與市場經濟無法兼容。改革的目標，一是要做到產權明晰，職權明確，職權結合，建立有效的約束機制，進行制度的創新。二是所有權和法人財產權相分離，讓產權能夠流動，使國有資本在市場中平等競爭，從而確保國有經濟的發展壯大。過去在法學上沒有產權的概念，憲法里沒有，在民法通則里面也沒有，自從1993年黨的十四屆三中全會報告提出了理順產權關系以后，才正式提出了產權的概念。明確了它既包括所有權，又包括經營權(法人財產權)。當產權的概念適用不同所有權歸屬的時候是指所有權，當產權的概念用于國家所有權內部不同企業之間的財產歸屬的時候，它指的是經營權。《中華人民共和國國有資產法草案》中，將產權定義為產權是財產所有權，及與財產所有權相關的財產權，這與《民法通則》里面的產權定義相近，但是《民法通則》產權的概念，是指有形資產，不包括無形資產；國有資產法所講的產權賦有新意，包括有形資產，也包括無形資產。我們進行國有資產產權結構的改革，是把國有資產的所有權和產權這兩個概念分開。

　　第二，政資分開是國有資產管理體制改革的先決條件。國有企業的弊端我認為病在企業，根在政府。國有企業的改革，實際上是政府的一場自我革命，政企分開我們進行了很多年，但是進展不大，很多同志感覺到沒有解決問題，那么主要原因就是政企沒有分開。政府的社會經濟管理職能與國有資產所有者職能不分，政企便不能真正地分開。政資分開就是橫向將政府機構分開，國有資產所有者職能是為專司管理部門履行，綜合部門致力于社會經濟管理職能，過去政府兼二者為一身，不僅降低了效率，而且產生了很多難以解決的矛盾，嚴重阻礙了經濟的發展。上述兩種完全不同的職能捆在一起，由一個主體行使，產生了不可避免的矛盾和嚴重的后果。例如混淆財政、稅收和資產收益兩種資金的界限，財產收益不能使用再投入，難以使得國有資產的保值增值，用社會目標沖擊盈利目標，企業負擔很重，產權職能影響政權職能的發揮，國家全部都管理國有企業，無暇顧及其他企業。十六大明確了政資分開的原則以后，國務院又邁出了一大步，成立國資委，我認為都是非常重大的，尤其是這一次，這一步跨得比較大，但是并沒有完，并不是這樣一改革就成功了，我覺得只是走出了一大步。

　　第三，國有資產堅持國家所有，政府分級產權，分級管理，但不是分級所有。產權多元化，而不是所有權多元化，至少這是對國家資產有所誤解。如果是分級所有，而不是政府所有，而應當是全國一個省，一個市，一個縣的全民所有，國家仍然是履行國有資產出資人的職責，它擁有的是產權，并非終極所有權，所以對國有資產國家所有就等于政府所有，政府所有等于地方所有的解釋，至少是對十六大報告的誤解，我認為主張部門所有，地方所有，其余所有的主張都是錯誤的。

　　第四，國有資產分經營性資產，行政性資產和資源性資產。國有資產監督管理委員會管轄的范圍，我認為應當是三種資產，而不應該是經營性資產。國有資產法對上述國有資產調整范圍和國有資產管理機構的職責做過明確的規定，同時對履行國有資產出資人職責的國有資產經營機構的分類做了規定。公司法對國有資產經營機構做了兩個類別的規定，一個是作為特殊法人的機構，包括授權大型的國有集團，國有資產投資公司，國有資產經營控股公司等等；第二是國家授權的特定經營部門，這個特定經營部門范圍很小，比如說郵政、電信都不能包括，少數的軍工，還有金融性機構，就是現在國務院規定的銀監會監管的，這是國家授權的特定經營部門。公益性資產的管理體制由國務院另行規定。第五，政企分開，是建立出資人制度的關鍵。按政企分開的原則，國有資產管理機構不能直接插手企業，必須從縱向到企業形成國有資產管理機構、國有資產經營機構和企業這樣三個層次。在政府和企業之間設一個中間層次，叫做國有控股公司。第六，調整國有經濟布局和機構，國有資產所有者職能必須到位。黨在十五屆四中全會對國有改革做了全面的部署，解決了國有經濟定位的問題，提出了國有經濟改革的兩大任務：一是體制轉換；一是戰略調整。轉換體制，就是通過國有資產管理體制的改革，建立現代企業制度。黨的十六大再次強調，調整國有經濟布局結構，要搞好國有資產體制的改革，因為國有資產結構調整存在風險，責任重大，必須建立國有資產管理體制，保證國有資產所有者職能到位，要改變誰都當老板，誰都不負責的概念，要讓負責國有資產經營的主體，出資人代表職能同時到位，做到責權利三結合，才能保證國有資產不流失，確保國有經濟的發展壯大。國有經濟要進有退，有所為有所不為。進行結構調整，除了政府要用宏觀政策指導以外，主要是出資人按市場情況運作，這是市場行為，是經濟行為，并不是政府下一個令，一個早上就能完成的。現在我們又開始有這樣的傾向，政府發令規定怎么樣怎么樣，我認為這是不正常的。在企業抓大放小的過程里面，中小企業放的很快，前年年底統計的數字，這兩年我沒有看到，我前年年底看的時候已經是19萬多家，最近看到是17萬多家，30多萬家一下減掉10多萬家。這是好事，瘦身比較好，但是關鍵不是結構調整，關鍵是賣了多少，收回了多少錢，國有資本收回來多少，用去了多少，對不起。我看不到這樣的統計數字，這樣的統計數字沒有，但是我看到法國的統計數字，他們私有化賣了3700億法郎，800億還賬，1200億投入到大企業里面去，很清楚。正是國有資產沒有科學的管理體系，又沒有范例可尋，地方政府政資不分，政企不分，隨意處置國有資產，我想這是對國家終極所有權最大的侵害，一夜之間就造就一個個千萬富翁。我們到國外去考察，比如說法國，國有企業的私有化首先立法，允許某一個企業賣25%，49%，還是51%、100%，就是賣100%，還是國家持一股，當企業的決策對國家安全不利的話，國家這一股可以否決，這就是私有化。那么它私有化的結果呢？大部分是在股市上賣，它不是我們政府隨便談判，一拍腦袋就給了一個廠長，也不是說我就給了職工持股，大部分是機構認購，私人買的股份是少的，不是哪一個人買多少的問題，那么結果我覺得他們喊的是私有化，結果是瘦身。我們說搞瘦身，一天早晨這個人就變成了廠長，我們搞的倒是私有化。所以不少企業的高管一夜暴富，地方政府沒有實現政資分開，它一方面負責社會的安定團結，一方面負責國有資產的保值增值，當一個企業的下崗職工問題解決不了，債務解決不了，各種困難產生的時候，可能就會出現不安定因素。這個時候怎么辦呢？他寧可犧牲國有資產，無償量化給職工，或者是低價賣給企業管理層。國有資產流失不在乎，他在乎是沒有人鬧事。

　　現在要進行新一輪的國有股退出，外資開始進入，國有大型企業開始實行多元化的股份制改造，國有經濟調整的速度加快，所以想必須加快立法。第七，國有資產的專司機構，必須按政資分開、政企分開的原則進行職能定位和設置。國有資產法草案規定，國有資產管理機構由國務院和省市地級政府，按政資分開、政企分開、責權利相結合的原則來規定，與十六大的報告完全一致。現在國務院對國有資產的管理是成立特設的國資委，實現管人管事管資產的結合，在政資分開的原則上終于邁開一大步，現在正在抓緊規定國務院的管理條例。我想對于國資委的定性和職責問題，還有許多問題進一步探討。首先國有資產管理機構是政府政資分開以后，專門管理國有資產的機構。原來國資局是對經營性、資源性、行政事業性資產進行管理，而現在國資委只對經營性資產進行管理。比如說資源性資產，森林資源怎么調整結構，海洋資源污染怎么治理等等，行政事業資產問題也很多，所有資產都有搞經營的，經營的收益都不上繳，那么現在事業性資產一開發就是經營性資產，這三類資產的管理是連貫的，不是完全一刀切的，礦山一開采就是經營性資產，所以國有資產法的規定三類資產都要管。但是這樣也還存在問題，因為資源性資產和行政事業性資產仍然是政資不分，政企不分，也是多部門管理，怎么讓它管得更好，我想這個問題國家還要進一步研究。

　　第二是國資委任務艱巨，責任重大，并不是某一個同志主張成立一個事業單位能承擔的，所以國有資產管理機構設立的時候，主張采用實體制，主要理由是委員會制不利于經常開會，不利于及時決策。第三出資人職責，要有一個戰略的發展規劃。剛才講了機構調整，哪些現在退，哪些以后退，退出來以后到哪里去，大部分國有控股公司并不像魏杰同志剛才說的就是消亡了，大家用完了就完了，不是這樣的，它是要發展，它要保證國有資產保值增值，要向前發展，是戰略管理。因此人事權要管理，重大決策權要管理，收益權要管理，它要搞預算管理，要搞監控管理，要搞戰略管理，同時他每天都在買賣，要收購、兼并，同時也要出售，因此他每天發生的正常日常管理有一個產權事務管理，所以不是簡單的三件事，他七項管理都要搞，一個控股公司出資人代表任務是非常繁重的，不是政府部門想象的就能管得了的。因此由政府專司國有資產管理機構，如果直接充當出資人代表，就不符合政企分開的原則，不僅難以進行國有資本的運營，必然會出現老板加婆婆的弊端。

　　國有資產法，實際上我們在1996年就起草了，人大不僅財經委通過了，我們人大常委黨組也通過了，甚至已經報到了中央，后來由于有些方面還有一些不同意見，這些不同意見就是在國資委的設置上，是不是設立人權、財權和事權相一致的，是不是設置一個經營性國有資產，還是三類國有資產都管理，這些還有不同的意見，又修改了一年，但是后來由于十五大召開，人事變動就拖下來了。因此外界認為對國資法的出臺好象有什么重大的矛盾，實際上沒有，我認為國有資產方經過這十年的調研，吸收各地的、國外的經驗，跟中央的精神完全一致，完全可以做，這一次十六大以后，因為中央做了決斷，把成立國資委的問題解決了。國資法的出臺值得等待，但是國資法的出臺有一個程序，就是新的十屆人大財經委通過以后，要報到人大常委黨組，黨組還要報到中央常委，中央常委通過以后還得經過三次常委會，兩個層次六次才能出來，所以我估計最快也要到今年年底，能不能這么快還不知道。剛才講到有些實踐過程中間一些爭論性的問題，或者是沒有經驗試點的問題，可能會影響到國資法的出臺，所以我覺得總的形勢非常好，國有資產法出臺我想不會有什么障礙的。