財政專家及《財經時報》的調查發現，村級財政債務平均50萬元左右，鄉鎮財政的債務平均200萬到300萬元；對目前鄉鎮政府機構設置所遵循的體制模式，一些財政專家認為“仍有待完善”

　　全國“兩會”開幕前夕，剛剛結束了“農村稅費改革考察”的溫來成博士告訴《財經時報》：某些貧困地區鄉鎮政府機構已難以依靠本級財政收入維持日常運轉，說他們“舉債

度日”并不為過。

　　中國的農村“費改稅”試點工作從2000年開始，按照原計劃，2002年應在全國推廣，但試點只擴大到20個省份。2003年“費改稅”能否在更大范圍乃至全國鋪開，目前尚無明確說法。據悉，有關部門正在進行更深入的調查。

　　帶著同樣的問題，《財經時報》記者在早春二月來到華東某省進行同樣主題的采訪。一位鎮政府的工作人員告訴記者，他們現在發的其實是兩個月之前的工資。“即使這樣，鎮長和財政所所長還要絞盡腦汁四處借錢。”

　　據2000年的統計數據，全國鄉鎮財政債務總額達到1776億元，至今這個數字有增無減。中央財經大學財經研究所所長王雍軍博士2002年下半年對華南某省進行了兩個月調研。他說，在他調查的某縣，鄉鎮政府財政負債平均300多萬元，最高的上千萬元。而這些鄉鎮政府每年正常的財政收入最多也就是100多萬元。

　　溫來成的調查同樣證明了王雍軍的結論。據溫介紹，在他參加的由中央各有關部委組成的考察團對某省農村財政的調查中發現，村級財政債務平均50萬元左右；鄉鎮財政的債務平均200萬到300萬元。一些地方農民負擔加重激化了他們與當地政府間的矛盾，而鄉鎮由于財政收入無法維持政府的正常運轉，亦影響職能發揮。

　　中國現有4.6萬多個鄉鎮財政。“鄉鎮財政債務問題主要集中在中西部經濟不發達地區，呈現越往西越嚴重的態勢。”溫來成博士說。

　　財政收入來源單一

　　按照“一級政權、一級財政”的原則，中國的財政體系由五級財政構成，即中央、省、市(地、州)、縣、鄉；其中，縣、鄉財政屬于基層財政。

　　據溫來成博士介紹，現行鄉級財政管理體制是1994年的財政體制改革后形成的，當時的主要目的是解決中央財政與省級財政體制的關系。因此，省級以下財政體制由地方根據實際情況制定，基本上是“一個省一種模式”。

　　情況大致可以分為三類：一是參照中央實行分稅制的財政體制，即收入按地方稅種在省、市(地、州)、縣、鄉四級之間分配，支出范圍按各級政府職責劃分；二是地方財政收入按比例在四級地方財政之間分配；三是實行財政包干。

　　從預算管理的角度看，經濟發達地區的鄉一級財政實際執行的是獨立預算，同時設有國庫，如廣東順德一帶就是這種情況；而經濟不發達地區，大部分的鄉財政預算由縣財政代編，鄉級財政實際上只是執行機構。

　　在2000年實行“費改稅”試點之前，所有鄉鎮財政收入都來源于“三提五統”(村級收入來源于公積金、公益金和管理費三項提留；鄉鎮財政收入來源于農村教育附加費、計劃生育統籌費、鄉村道路建設費、民兵訓練優撫費和五保戶供養費五項統籌)。

　　此后，試點地區一律取消“三提五統”，改為征收國家統一制定的農業稅和工商稅。但無論“三提五統”還是“費改稅”，鄉鎮政府的財政收入都取決于當地的經濟發展狀況。

　　法律困惑

　　據王雍軍博士介紹，“地方財政破產”在一些發達市場國家或地區是以立法形式確定的。比如，一旦確認某一級地方政府財政破產，該級政府的財政就由上一級政府接管，并由政府組織各方面經濟專家成立專門的委員會，接管這級破產政府的財政——控制其稅收等財政收入等來源，用于償還財政債務。

　　王博士翻開《預算法》對記者說：“中國的法律中已有明確規定，地方財政必須保持平衡，禁止地方政府財政舉債。”實際上，面對一些鄉鎮財政實際上瀕臨“破產”的現實，《預算法》似已形同虛設。

　　“賬面沒有錢，那鄉鎮政府如何超支？”記者問。

　　“辦法多了。”王博士介紹說，“比如挪用專款——把上級撥付的救濟款、水利專用款等專項資金挪作政府日常開支；向上一級政府借款，提前支出下一年的預算收入；向政府基金借款等等。這些款項只是名義上的，實際上往往都無法償還。于是，年復一年，財政債務越滾越大。”

　　王特別指出，前幾年各地紛紛倒閉的“農村合作基金會”，其實很大一部分就是栽在鄉鎮財政所欠的債務上。

　　“在中國目前五級政府機構中，直接接觸8億多中國農民的是鄉鎮政府；直接為農民做的事情，有70%是由縣、鄉(鎮)兩級政府承擔。但是，鄉鎮政府履行職能的財力只是依靠其綿薄的收入，按照財權與事權對稱的原則，這顯得很不合理。”王雍軍進一步指出。

　　財政部財政科學研究所副所長蘇明同時認為，在各級政府財政中，這種“事權和財權”不對稱的最典型的例子，就是農村義務教育經費問題。

　　依目前中國財力分配的格局，鄉鎮政府盡管財政來源單一且匱乏，卻承擔了鄉鎮和村級大部分義務教育經費，屬于“小馬拉大車”。蘇明說，這是農村義務教育發展滯后的重要制度因素，也是鄉鎮財政困難的重要原因。

　　記者了解到，屬于收入不錯的某鎮級政府，年財政收入400萬元以上；但鎮屬的兩個小學和兩個初中的教師就有300多人，教師每人每年的平均收入在1萬元，因此，單從教師工資支付就用掉了300多萬元。除去政府正常的行政管理費用，根本拿不出多余的財力去發展經濟。

　　“照吃照喝”的鄉鎮財政說完全面臨“事權財權”不對稱的景況似乎也不十分客觀。記者采訪中發現，在鄉鎮政府的支出中還有一個大項，這就是“接待費”。

　　一位鎮長略顯無奈地告訴《財經時報》：“我們是最基層的政府，來這里的人都是我們的領導，對誰都不能怠慢。”記者在這個鎮政府招待所的大門前發現一則巨幅彩帶，上書“感謝上級領導的關心和指導”。

　　該鎮政府每年的招待費具體是多少？鎮長始終以“都并入行政費”為由守口如瓶。

　　但記者發現，每到中飯、晚飯時間，鎮招待所的門前便停放了掛著“xx-0000x”的幾部奧迪車。而有資格擁有這種“小牌”號車的，非地方政府主要領導人莫屬。對此，這位鎮長平靜地說：“陪人吃飯也是我的工作內容之一。”

　　在調查中有人戲稱：“找鎮政府領導辦事只能上午去。”言外之意是“中午一喝酒，下午恐怕就不能辦公了”。據說，盡管這里鄉鎮政府財政越發吃緊，但并沒有影響這家鎮政府招待所的繁華程度。

　　精簡之后

　　談及鄉鎮財政危機，人們往往將其歸咎于鄉鎮政府機構的臃腫和部門超員。

　　據2000年有關資料統計，全國4.6萬個鄉鎮級政府中，財政供養人員1280萬人，平均每個鄉鎮300多人。這當然是造成當時鄉鎮財政債務的主要原因之一。

　　但是，經過近幾年進行的鄉鎮合并、機構精簡特別是全部辭退行政性臨時工等措施，這一數字已大大減少。記者在采訪的幾個鄉鎮中，沒有再發現超過百人的鄉鎮政府。

　　如某鎮擁有農村人口56萬，其行政機構除了鎮黨委、人大、鎮政府等領導班子，還有團委、婦聯、武裝部；其他事業單位包括計劃生育辦公室、經管站、財政所、農計綜合服務站、水利站和司法所；部門共計十幾個，工作人員共有70人。

　　溫來成博士介紹他調查的情況是，一般的鄉鎮政府常設機構有10—20個，政府工作人員60人左右，個別鄉鎮政府人員在100人以上。

　　對目前鄉鎮政府機構設置所遵循的體制模式，一些財政專家認為“仍有待完善”。

　　王雍軍解釋說，目前中國農村鄉鎮政府的機構設置對應著“條”與“塊”兩種管理體制。所謂“條”，是指按照“垂直領導”原則設立工商管理所、財政所、稅務所等；而“塊”是指按照地方政府機構設置的對應黨委和政府的領導班子；設置的基本原則是“上級政府有什么機構，下級政府相應設置同樣的對應機構”。

　　資料：“費改稅”

　　具體做法是，廢除原來實行的“三提五統”，農民只需繳納農業稅和農業特產稅。

　　其中，農業稅根據常年產量、計稅價格和稅率確定，即應征農業稅稅額＝計稅土地面積×常年產量×計稅價格(1.10元／公斤)×稅率(6%)×１.4。農業特產稅是根據計稅收入和不同產品的稅率計算確定的，不同的產品是指不同的特產品，如蘋果、蔬菜等。(楊眉)