在國內市場供求狀況沒有很大變化的情況下,繼續發行一定規模的長期建設國債是必要的。關鍵是用好國債資金,調整投資結構,加強項目管理,提高投資效益,增強國債對全社會投資的帶動作用

　　近幾年我國實施擴大內需的方針和積極的財政政策、穩健的貨幣政策,促進了國民經濟持續快速健康發展,實踐證明是完全正確的,也是十分必要的。今年在國內市場供求狀況沒有

很大變化、社會需求穩定增長的機制還不完善的情況下,繼續發行一定規模的長期建設國債是必要的。從發展趨勢看,短期內積極的財政政策還難以淡出,國債投資將繼續成為經濟穩定快速增長的助推器。關鍵是用好國債資金,調整投資結構,加強項目管理,提高投資效益,增強對全社會投資的帶動能力。同時,要重視改善消費環境,開拓城鄉市場,發揮消費對經濟的拉動作用。

　　一、今年國債資金的規模、投向與供求情況

　　今年我國將繼續實施積極的財政政策和穩健的貨幣政策,擬發行長期建設國債1400億元,國債將繼續成為經濟穩定快速增長的助推器。今年國債資金將主要投向五個方向:一、確保重大項目的投入和建設。二、改善農村生產生活條件,增加農民收入。三、促進技術進步和企業技術改造,增強經濟發展的后勁。四、繼續為加快西部地區經濟發展創造條件。五、加快實施退耕還林,促進可持續發展。

　　1、國債發行規模將繼續保持較高規模

　　國債的合理規模主要從兩方面考慮:一是國債負擔率(當年國債余額/當年GDP)；二是政府償債能力。目前世界上國債依存度下限標準約為10%,中限標準約為30%,高限標準約為50%。國債負擔率下限標準約為20%,中限標準為40%,高限標準為60%。根據我國實際情況,將這兩個指標定在中偏上應當是可以承受的范圍(見表1)。表1數據表明,雖然我國國債負擔率和國債依存度不斷提高,但從國民經濟的承受能力來看,國債發行規模還有進一步擴展的余地。

　　目前國債規模基本適當。因此如果經濟規模能夠繼續保持目前的增長速度,我國的國債發行規模仍然具有相當的空間。而從財政政策和貨幣政策的組合以及國民應債能力的角度看,我國國債發行規模尚有擴展空間。但由于2003年已經是實施積極財政政策的第6年,多年累積的國債余額在絕對數量上已經相當龐大,因此國債發行規模在量上也不應增長太多(見表2)。

　　2、國債的供求情況

　　供給情況。2003年國債供應量將保持與2002年持平的水平。但如果有突發性因素,也有可能增加供給量。例如美伊戰爭若不可避免地爆發,將對我國的能源供給影響較大。由于我國至今沒有建立起戰略性的石油儲備,在短期將因為油價的飆升,影響企業的生產成本,進而抑制經濟的增長。因此,一旦戰爭爆發,為保證和擴大內需、促進經濟增長,有可能增加國債的發行。反映在國債市場上,通過供給增加和比價效應,對現券,從而對市場走勢產生影響。

　　需求情況。預計2003年機構對于國債的需求將保持旺盛的增長勢頭。由于存差居高不下,商業銀行對于國債的需求將繼續保持較高規模；而保險公司、基金管理公司、證券公司規模的持續壯大,在其資產配置中,國債的絕對需求量將呈持續增長之勢。因此國內商業銀行、保險公司、基金管理公司、證券公司等仍將是國債需求持續而穩定的主力軍。此外,去年采取降低準入限制和批準39家銀行擴大代理結算范圍的措施,將促成2003年國債市場投資者基礎逐步放大,增加對債券特別是國債的需求量。

　　目前,經濟運行中需要注意的幾個動向是:

　　(1)預計今年房地產市場將逐步降溫,由此可能擠出一部分閑散資金進入國債市場。

　　(2)委托理財資金需求將導致國債特別是新券的需求增大。委托理財資金對于國債的需求增大,特別是年初資金面相對寬裕的時候,作為相對質地較好的新券,理當成為這些機構的首選,屆時對于次新國債的需求必然旺盛。

　　(3)相關市場的分流作用。股票市場從2001年6月起開始的一輪調整,其深度和廣度是歷史上最大的一次。由于國內資本市場資金推動型性質仍然沒有改變,因此在結構型調整完成以后,股市將會醞釀一次大級別的反彈行情。一旦行情出現,可能會從債券市場上分流出部分資金,減少交易所市場機構對國債的需求。

　　(4)由于債券等證券類資產在銀行等機構的資產中比重上升,反映在貨幣市場上即為債券招標利率、債券回購利率及同業拆借利率的不斷下降。預計今年整個貨幣市場資金利率仍然在低位運行。但在相關市場存在明顯的套利機會的時候,回購市場將會出現波動,形成盈利機會。

　　二、保持國債發行規模有利于中長期經濟增長

　　近年來,根據國內外形勢出現的新變化,黨中央、國務院及時調整宏觀調控政策,實施了積極的財政政策和穩健的貨幣政策。實施積極財政政策的一個重要內容是,增發長期建設國債,擴大政府支出,加強基礎設施建設。在連續實行五年的積極財政政策過程中,又推出了一些其他配套政策,使得積極財政政策內容更加豐富,如:增發國債用于企業技術改造貸款貼息；調整收入分配政策,提高國有企業下崗職工、失業人員以及城鎮居民最低生活保障對象等低收入者的生活水平,增加機關事業單位職工工資和離退休人員的養老金；提高部分產品出口退稅率,加大退稅力度,支持出口；國債投資向中、西部傾斜,支持西部大開發,等等。這些政策的實施,對我國經濟的中長期增長有深遠影響,有力地保證了我國經濟持續穩定快速發展。

　　在宏觀政策的調整過程中,宏觀調控的靈活性也大大提高。"九五"初期,財政政策的基本方針是"適度從緊",財政赤字有所壓縮。亞洲金融危機爆發后,從1998年起,在財政政策方面,從"適度從緊"轉變為"積極的財政政策",增加國債發行,加大政府支出。通過加大政府投資帶動社會投資,到2002年累計發行6600億元長期建設國債,有力地拉動了經濟的快速增長。同時政府還通過采取其他措施如提高工資收入等,擴大內需,刺激居民消費,都收到了良好的效果。

　　在擴大內需的政策上,堅持投資和消費的雙向啟動。針對近年來出現國內需求不足的情況,一方面采取了發行長期建設國債以啟動投資需求,1998年至2002年五年累計發行長期建設國債6600億元,加之銀行配套資金和企業資金,用于基礎設施和基礎產業建設,資金較為充裕,有效地促進了投資的快速增長；另一方面,在加大啟動投資需求的同時,還注意啟動消費需求,通過提高城鎮中低收入階層的收入水平,延長節假日,清理和完善消費政策、消費環境以及擴大高校招生等措施,加之進一步建立健全社會保障制度,整頓市場經濟秩序,有效地擴大了居民消費。因此,從經濟增長的角度看,保持適度的國債發行規模對經濟運行的影響是多方面的,特別是對中長期經濟運行的影響,有很大的穩定作用。

　　國債資金投向與運作效益顯著

　　從1998年開始,國家實行了積極的財政政策,連續五年發行國債投資,用于刺激投資需求與消費需求。大致測算,國債投資每年拉動經濟增長1.5至2個百分點,累計創造就業崗位750萬個。從近幾年國債資金的投向與運作情況看,其產生的社會效益是十分巨大的。

　　1、成為經濟增長的"助推器"

　　據統計,1998年國債項目投資帶動經濟增長1.5個百分點,1999年帶動2個百分點,2000年帶動1.7個百分點,2001年帶動1.8個百分點,2002年預計為2個百分點。國債項目還直接帶動了地方、部門、企業投入配套資金和銀行貸款。因此,投資仍然是拉動經濟增長的主要因素。

　　2、成為重大項目建設的支撐點

　　國債投資集中力量建成了一大批重大基礎設施項目,產生了巨大的社會效益。據統計,近年來,國債項目的建設有力地促進了基礎設施、生態環境等方面的建設,使我國經濟發展的基礎更為扎實。

　　到目前為止,全國用于水利建設的資金,已投入1100億元,用于堤防的600多億元,大江大河大湖堤防得以加固。加高加固長江干堤3576公里,使其抗洪能力顯著提高；在長江沿岸實施了平垸行洪、退田還湖、移民建鎮工程,除險加固大中型病險水庫680個；大江大河綜合防洪能力顯著提高；退耕還林、水土保持效果明顯,部分地區生態惡化趨勢得到初步遏制。

　　國債投資還建設了四通八達的交通要道。到2001年底,安排國債資金的工程項目,累計建成通車里程2.55萬公里。新增公路7.6萬公里,改建和新建機場35個,交通運輸對經濟發展的瓶頸制約基本消除。

　　國債資金還支持了高科技項目、企業技術改造項目的建設。截至2001年底,高技術產業化專項國債投資已安排項目392項,總投資規模達到562億元。累計完成投資407億元,其中國債投資近67億元。一些項目開始初見成效。由于國債資金中有一部分專門用于對企業進行技術改造的貼息扶持,很好地帶動了銀行和社會資金對技術改造的投入,加快了經濟結構的調整步伐,提高了工業企業的競爭力,一些重點行業技術水平有了較大幅度提高。

　　3、創造了巨大的就業機會,增加了城鄉居民的收入

　　據統計,從1998年到2001年,國債投資直接創造的新就業崗位達500萬個,占同期新增就業崗位的五分之一以上。國債投資帶來了巨大的就業機會。就業的增加,為居民購買力的提高創造了條件。

　　國債投資還為城鄉居民增加了收入。就農村而言,運用國債資金開展大江大河治理、病險水庫加固、農村人畜飲水工程、大型灌區節水改造和農村電網改造等基礎設施建設,提高了農業抵御風險的能力,改善了農村生產生活條件,為農民增加收入創造了條件。

　　1998年以來,農村電網進行了大規模的建設與改造,共安排資金2885億元,其中利用國債619億元。全國農村到戶電價平均每千瓦時下降了0.1至0.3元,每年可減輕農民電費負擔300多億元。農村人畜飲水工程建設解決了3000多萬人的飲水困難。村村通廣播電視、高校高中擴招、中小學危房改造、血站建設,以及近1000項城市供水、道路、污水和垃圾處理工程,為提高人民物質和文化生活水平創造了條件。

　　從城鎮來看,運用國債資金加強交通、通信、城市基礎設施等建設,改善了企業的經營環境。同時,通過國債投資拉動經濟增長,為近幾年的財政收入增長創造了條件。在此基礎上,國家幾次增加機關事業單位職工工資。1998年至2001年,城鎮居民人均可支配收入年均實際增長7.5%,2001年增長8.5%。

　　4、加快了中西部經濟的發展

　　國家還利用國債投資加大了西部開發的力度,開工建設青藏鐵路、西電東送等跨世紀宏偉工程。在地區分布上,國債資金堅持了向中西部傾斜的方針。2001年中西部國債項目個數占了60%以上,國債項目計劃總投資也占了近50%,分別比當年基本建設和更新改造投資中西部項目個數和計劃總投資占全國的比重高4.9和11.6個百分點。國債資金的注入,緩解了中西部地區基礎設施建設資金缺乏的矛盾,在這些地區投資建成了一大批基礎設施項目,如內昆鐵路,重慶的長涪、上界高速公路,四川的成灌、成雅高速公路,云南太保公路等；此外還有大量的城鄉電網改造工程,長江中上游水土保持工程,西部地區天然林保護工程等等。這些項目的建成投產,必將大大改善中西部地區基礎設施建設落后的面貌,為提高中西部地區人民的生活水平,縮小與東部地區的差距起到積極的促進作用。

　　5、改善了居民生活條件

　　在改善人民生活方面,還有2.7億元國債投資被安排進行村村通廣播電視工程建設,結束了10萬多個行政村不能收聽廣播、收看電視的歷史。在城市基礎設施建設方面,安排760億元國債資金,總投資3800多億元,使一大批省會城市和地級城市的供水、供氣、交通等問題得到有效緩解,促進了城市功能的完善,方便了居民生活,市容市貌大為改觀。安排57億元建設人畜飲水和治砷、治氟工程,改變了貧困地區缺水面貌,解決了3000多萬人的飲水困難,清潔了水源,改善了農村的生存環境和衛生條件。在社會事業方面,5年來國家累計安排國債投資220億元,同時帶動各級政府和社會配套投資500多億元,用于教育衛生等建設。

　　國債仍是調節經濟運行的重要工具

　　我國正處于工業化、市場化的過程中,如何有效地促進經濟穩定發展、避免經濟的周期波動是政府宏觀調控面臨的首要任務。為此,有必要將國債政策作為政府調節經濟運行、調控供需平衡的重要工具。國內外財政運行的實踐表明,在現代市場經濟條件下,國債的存在和發展具有一定的客觀必然性,它不僅僅是彌補財政赤字的重要手段,而且是國家財政投資的重要資金來源,同時也是對經濟非均衡運行的一種有效的校正力量。

　　從今后趨勢看,運用好國債政策,發揮好國債投資作用,需要把握以下幾個要點:

　　1、確定合理的國債規模。國債規模的擴大,固然有助于在一定時期內擴大財政的投資能力,但國債是有借有還的,國債規模過大甚至膨脹,會增加財政未來的還債壓力和風險,對財政和國民經濟的長遠發展產生消極影響。因而,國債規模必須適度,這是正確運用國債投資政策需要研究解決的一個關鍵問題。對此,需特別指出的是,考慮我國未來的國債規模或發債空間,不能簡單地和國外的某些債務指標進行對比。資料表明,中國目前的債務負擔率比國外發達國家確實低不少,如美國為52.0%(1992年)、日本為52.7%(1992年)、德國為25.8%(1991年)、英國為37.2%(1991年)、法國為29.6%(1992年),而中國約為18%(2001年)。但必須注意到,中國和西方發達國家的財政經濟基礎有相當大的差距。西方工業化國家經濟實力雄厚,國家財力集中程度高,財政收入占GDP的比重一般為30%至40%,有的甚至超過50%。也就是說,西方發達國家的高債務是建立在雄厚的財政經濟基礎上的,整個國家對債務的承受能力強。而中國作為一個發展中國家,不僅經濟發展與國外比較,有相當大的差距,而且國家財力集中程度也要低得多,2001年財政收入占GDP的比重僅為16%。因此,從總體來講,我們國家對債務的承受能力要相對弱一些。根據上述分析,我們的基本看法是:今后一個時期我國的總體國債規模應該選擇一條均衡增長或適度增長的道路,而不能過度擴張。因為國債發行的驟然下降會嚴重制約政府即時的調控能力,但國債的過度擴張也會對未來的經濟安全帶來風險。

　　2、要優化國債結構,完善國債運行機制。合理的國債結構及其國債運行機制,對于避免債務膨脹、提高國債資金效益、增強國債的償債能力,無疑是十分重要的。從國債的期限結構看,目前我國國債發行的期限較短,不利于有效發揮國債資金支持經濟建設的作用,同時增加了政府的籌資成本和借新還舊的壓力。可考慮借鑒國外的做法,適當增加長期國債的比重,以滿足國家長期投資的需要,延緩政府財政的還債負擔。從國債的品種結構看,應該多樣化,除了現在一般的財政債券、儲蓄債券外,當前特別需要強調加大發行專項建設國債的比重。通過專項建設國債方式可以為國家的一些重點建設項目籌集資金,相應從項目建成后的投資回報中,解決或部分解決還本付息問題,這樣做的好處是既有利于加強國家對重點建設的資金支持,也有利于加強建設項目的經濟核算,提高資金使用效益,同時還可以減輕政府的還債壓力。從國家債務的使用結構看,要優先將國債收入用于生產性投資建設項目,以彌補國家建設資金的不足,同時為國債的回收和償還奠定堅實的基礎。

　　3、擴大國債投資的"乘數效應"。政府投資對經濟的啟動、刺激作用,關鍵不在于其數量多少,而在于其投資乘數作用的大小。一般來說,其乘數效應越大,所帶動的社會投資和消費需求越多,國債的發行規模就可相對減少。因此,在我國當前和今后一個時期,如何通過財政補貼、財政貼息、財政參股和稅收制度、稅收政策的調整優化等途徑,努力擴大財政投資的乘數效應,扭轉社會投資增長跟進不快的局面,會對逐步減輕國債發行壓力,防范與化解財政風險,積極創造條件促進擴張性財政政策轉型,從而對保持國民經濟的持續穩定發展具有極為重要的意義。

　　4、國債發行應主要傾向于居民。居民是最大的資金盈余部門,居民的儲蓄傾向較強,因此,國債的發行對象應主要是居民個人。由于我國證券人口占總人口的比重較低,廣大居民參與交易所場內交易并不方便,這樣,在證券交易所發行并流通的記賬式國債不被居民投資者青睞,而儲蓄性質的憑證式國債受到普遍歡迎就不足為奇了。與美國、日本不同的是,機構投資者還不是我國國債的投資主體,政府應主要面向居民發行國債,且應以憑證式國債為主。

　　[資料鏈接]如何衡量國債規模

　　衡量國債規模是否合理,通常有以下幾個指標:(1)國債負擔率。指國債余額占國內生產總值的比重。這一指標著眼于國債存量,表示國民經濟國家債務化程度和國債積累額與當年經濟規模總量之間的比例關系。一般認為,國債累積余額應控制在當年GDP的45%為宜。(2)國債償債率。指當年國債還本付息額與當年財政收入的比重,反映著政府財政償還債務的能力。一國財政償債能力越大,政府舉債的承受能力也就越大,反之則越小。償債率的國際公認警戒線為22%。(3)國債依存度。指當年國債發行額與當年財政支出之間的比例關系。這一指標從流量上反映了財政支出在多大程度上依賴于債務收入。政府舉債過多,債務依存度高,表明財政債務負擔重,有可能給財政未來發展帶來巨大壓力。國債依存度的國際公認警戒線為15%～20%,中央財政的債務依存度公認的警戒線為25%～30%。

　　表1近年來國債余額及相關指標單位：億元年份國債GDP國債財政國家

　　余額負擔率赤字償債率1996 4363.8 67885 6.43% 529.56 17.71% 1997 5511.06 74463 7.40% 582.42 22.17% 1998 7838.65 78345 10.01% 922.23 23.78% 1999 10606.9 81910.9 12.95% 1743.59 16.81% 2000 13674 89404 15.29% 2003.64 15.12% 2001 15618 95933 16.28% 2583.06 12.22% 2002 16177 103500 15.63% 2482.292 12.71%

　　年份國債國債國債赤字率

　　發行額依存度借債率1996 1848.5 23.29% 2.72% 0.78% 1997 2411.79 26.12% 3.24% 0.78% 1998 3808.77 35.27% 4.86% 1.18% 1999 4015.03 30.45% 4.90% 2.13% 2000 3808.77 23.97% 4.26% 2.24% 2001 4884 25.75% 5.09% 2.69% 2002 5929 26.77% 5.73% 2.40%注：2002年數據除國債發行額外均根據相關資料推算而得

　　表2近年來國債發行情況單位：億元年份債務還本財政赤字國債實際發

　　付息額行及預測1998 2349 922.23 3808.77 1999 1912 1743.59 4015.03 2000 2100 2003.64 3808.77 2001 2003 2583.06 4883.53 2002 2500 2482.29 5946.3 2003預測2700 2800 6000

　　年份增發長期國債規模財政收入

　　建設國債增長%增長% 1998 1000 57.92 14.16 1999 1100 5.42 15.88 2000 1500 -5.14 21.33 2001 1500 28.22 18.01 2002 1500 21.76 20 2003預測1400

　　(國家統計局嚴先溥) ]