只有將周期性的機(jī)構(gòu)改革轉(zhuǎn)換為對法制建設(shè)的定期強(qiáng)力推動，才可以從根本上解決機(jī)構(gòu)改革希望解決卻未必能夠解決的諸種深層次矛盾與問題

　　-周漢華／文

　　近20年來，每屆全國人大組成后的一件大事就是討論和通過機(jī)構(gòu)改革方案。應(yīng)該說，

每一次機(jī)構(gòu)改革對于推動市場經(jīng)濟(jì)的形成與政府管理方式的完善均起到了重要的作用。比如，1988年的機(jī)構(gòu)改革貫徹了黨的十三大提出的政治體制改革整體思路，提出了機(jī)構(gòu)改革必須抓住職能轉(zhuǎn)變這一關(guān)鍵，可以說是指導(dǎo)思想上的一次重大突破；1993年的機(jī)構(gòu)改革根據(jù)黨的十四大提出的建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制目標(biāo)，將一些政府部門在機(jī)構(gòu)改革中轉(zhuǎn)變成為行業(yè)管理型的社會中介組織，引入了機(jī)構(gòu)改革的新思路；1998年的機(jī)構(gòu)改革圍繞黨的十五大提出的依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的治國方略，提出了國家機(jī)構(gòu)組織、職能、編制、工作程序法定化的設(shè)想。新一屆全國人大即將討論的機(jī)構(gòu)改革方案，必然會體現(xiàn)黨的十六大提出的全面建設(shè)小康社會和建設(shè)社會主義政治文明的目標(biāo)，在機(jī)構(gòu)改革上邁出新的步伐。

　　當(dāng)然，機(jī)構(gòu)改革本身也有一個創(chuàng)新和與時俱進(jìn)的問題。不能否認(rèn)，每5年一次的機(jī)構(gòu)調(diào)整確實有過于頻繁之虞，在國際上也很難找到類似的做法。過于頻繁的調(diào)整，不但造成政策的不可預(yù)期性和大量短期行為的存在，并且會導(dǎo)致政府管制權(quán)威與資源的流失。如果這種調(diào)整不能始終貫穿政府職能轉(zhuǎn)變的原則，而僅僅只是為了解決機(jī)構(gòu)之間的矛盾，減少機(jī)構(gòu)的數(shù)量，最后有可能演變?yōu)橹芷谛缘姆址趾虾�，難以根本解決問題。以電力工業(yè)為例，1949年以來，我們分別經(jīng)歷過燃料工業(yè)部��1949��、電力工業(yè)部��1955��、水利電力部��1958��、文革期間水利電力部的軍管��1966-1975��、電力工業(yè)部��1979��、水利電力部��1982��、能源部��1988��、電力工業(yè)部��1993�牎�國家經(jīng)貿(mào)委電力司��1998�犚约澳壳罢�在籌建的電力監(jiān)管委員會��2003�犽A段，周期性的分分合合，成本巨大，教訓(xùn)頗深。對于本輪的機(jī)構(gòu)改革，“大部制”的觀點(diǎn)一直非常流行，包括深圳等地方也開始進(jìn)行這方面的探索，希望這樣能夠減少部門之間的矛盾。

　　實際上，包括政府機(jī)構(gòu)在內(nèi)的不同社會主體間的矛盾與沖突增多，是社會分工帶來的必然結(jié)果。由于社會分工所導(dǎo)致的政府管理專業(yè)化加強(qiáng)，不同主體之間必然出現(xiàn)更多的矛盾與沖突。這種沖突既出現(xiàn)在機(jī)構(gòu)之間，也表現(xiàn)在機(jī)構(gòu)內(nèi)部。隨著機(jī)構(gòu)地位的穩(wěn)固與路徑依賴的形成，政府權(quán)力不但會出現(xiàn)部門化的傾向，同樣會向更小的單元蔓延，出現(xiàn)權(quán)力司局化、處室化甚至個人化的傾向。一個可以觀察到的普遍現(xiàn)象是，一個部門內(nèi)部的司局之間或者處室之間的矛盾，絲毫不亞于不同部門之間的矛盾。因此，簡單地主張所謂的“大部制”，只是將部門之間的矛盾內(nèi)部化而已，難以解決深層次問題。

　　解決社會分工帶來的矛盾，常用的方法不外乎兩種：一是在基本維持既有格局的基礎(chǔ)上促成不同機(jī)構(gòu)間長期合作機(jī)制的形成；二是打破現(xiàn)有格局，通過重新洗牌對政府架構(gòu)進(jìn)行重構(gòu)。當(dāng)然，在這兩種方式之間，還有許多的中間表現(xiàn)形態(tài)。

　　機(jī)構(gòu)改革是通過重新洗牌對政府架構(gòu)進(jìn)行重構(gòu)的典型表現(xiàn)形式。其作用原理在于通過外部強(qiáng)大的政治力量干預(yù)，改變現(xiàn)有利益格局，避免權(quán)力結(jié)構(gòu)固化，促進(jìn)機(jī)構(gòu)間的合作。由于強(qiáng)大的外部力量的作用，這種方式往往可以在短期內(nèi)奏效，迫使機(jī)構(gòu)之間相互合作，甚至將不同機(jī)構(gòu)予以合并。但是，這種合作局面并不是機(jī)構(gòu)之間內(nèi)生的，而是外力作用的結(jié)果。隨著政治關(guān)注點(diǎn)的轉(zhuǎn)移與外部推動力的逐步遞減，會重新產(chǎn)生權(quán)力部門化的現(xiàn)象和社會分工的要求，以至于不得不通過新一輪的重新洗牌來解決各種矛盾，最后陷入分-合-再分-再合的惡性循環(huán)，產(chǎn)生諸多副作用。因此，主要發(fā)達(dá)國家對于大規(guī)模的機(jī)構(gòu)改革往往持非常慎重的態(tài)度，即使需要進(jìn)行必要的機(jī)構(gòu)調(diào)整，也是在充分研究、論證的基礎(chǔ)上，通過修改法律等程序進(jìn)行小范圍微調(diào)。正常情況下，更多的是在基本維持既有格局的基礎(chǔ)上促成不同機(jī)構(gòu)間長期合作機(jī)制的形成。

　　促成不同機(jī)構(gòu)間長期合作機(jī)制的形成，其難度要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于機(jī)構(gòu)重組，所需要的條件也更為復(fù)雜。從社會學(xué)角度看，合作產(chǎn)生于不同利益主體間的相互需要。要形成政府機(jī)構(gòu)之間的長期合作局面，至少需要兩個前提條件。一是合作的主體之間要能夠彼此相互制約，只有相互能夠制約，才能產(chǎn)生相互需要，合作才可能成為共同的選擇。這種認(rèn)識是“三權(quán)分立”產(chǎn)生的理論基礎(chǔ)；二是要有共同遵循的規(guī)則，否則不同主體不可能重復(fù)博弈成功。當(dāng)然，共同規(guī)則既可以是自上而下加以灌輸?shù)�，也可以是不同主體之間相互制約過程之中自發(fā)產(chǎn)生的。從人類法律文明發(fā)展歷史來看，更多情況下，規(guī)則往往是利益沖突中自發(fā)產(chǎn)生的。

　　由此分析，我國政府機(jī)構(gòu)之間雖有沖突卻難以形成合作局面，其根本原因只能是因為缺乏共同遵循的規(guī)則。因此，解決部門矛盾的根本出路在于加強(qiáng)法制建設(shè)，在利益沖突之中促進(jìn)合作機(jī)制的形成。簡單地采用“大部制”的方法，以行政方式強(qiáng)制彌合不同主體之間的利益需求，實際上是回避矛盾，不但會使機(jī)構(gòu)之間的相互制約機(jī)制消失殆盡，合作局面更難形成，而且也間接破壞了規(guī)則的形成機(jī)制，始終無法發(fā)育出法治權(quán)威。

　　經(jīng)過20多年的努力，應(yīng)該說我國已經(jīng)基本結(jié)束了改革開放初期那種無法可依的局面。政府機(jī)構(gòu)之間難以形成長期合作機(jī)制，癥結(jié)并不在于規(guī)則的缺乏，而在于法制權(quán)威不足，政府機(jī)構(gòu)仍習(xí)慣于通過傳統(tǒng)的行政方式解決矛盾與沖突。法制權(quán)威不足，既有立法本身的原因，也有執(zhí)法體制、利益格局、監(jiān)督制約機(jī)制、民主參與程序、市民社會的發(fā)育程度等方面的原因。只有對這些原因準(zhǔn)確地加以診斷并對癥下藥，進(jìn)行系統(tǒng)的制度建設(shè)，才能真正樹立法制權(quán)威，并使政府機(jī)構(gòu)之間逐步產(chǎn)生長期合作機(jī)制。因此，政府在法制建設(shè)方面需要做的事情確實是太多太多。只有將周期性的機(jī)構(gòu)改革轉(zhuǎn)換為對法制建設(shè)的定期強(qiáng)力推動，才可以從根本上解決機(jī)構(gòu)改革希望解決卻未必能夠解決的諸種深層次矛盾與問題。

　　(作者�熤袊�社科院法學(xué)研究所研究員，電子郵箱：Ｈａｎｈｕａ．ｚｈｏｕ＠ｌｙｃｏｓ．ｃｏｍ）