有限政府、法治政府、多中心化的公共權力結構、越來越公開化的政務信息，可以說為未來中國進一步建設政治民主制度創造了有利的條件

　　-毛壽龍／文

　　20世紀70年代末80年代初，全世界都開始了一場轟轟烈烈的政府治道變革運動。這場

變革運動主要內涵有政治的民主化、政府行為的法制化、政府職能的市場化、公共權力的多中心化、公共信息的普遍共享等。在政府改革方面，主要趨向就是精簡和重組政府機構，精簡人員，轉變政府職能，改變運作機制，還權于市場、公民組織與公民個人。在這一進程中，中國政府在政治民主化方面的成就較少，但政府機構改革的舉動卻不能不重視：1982年、1988年、1993年、1998年，每隔5年均開始一場精簡機構和裁減人員的改革。這一變革可以說構成了最近20多年來中國政府治道變革的重要內涵。

　　對于這些改革，大家有一個普遍的誤解：每一次改革，似乎都沒有什么成績，每一次改革之后，機構繼續增加，人員依然膨脹，政府改革往往是表面文章。其實不然，每一次改革，應該說都留下了重要的成績。

　　1982年的改革成就是顯著的，但改革后國務院機構數有回潮，增加了11個。1988年的改革，國務院部委機構減少到41個，工作機構數繼續減少到68個，編制減少9700多，并開始把機構改革與政府職能轉變聯系起來，重點是實現政企分開，弱化政府的微觀管理職能，強化綜合管理職能，精簡專業部門，強化宏觀調控部門。這次改革的特色是認識到了計劃經濟條件下政府機構改革的困難，開始適應市場經濟建設需要來設計和實施政府機構改革。這次改革本來是政治體制改革的重要組成部分，由于種種原因，政治體制改革流產，但政府機構改革的種種設想在隨后的改革中卻得到了實施，這些改革為將來的政治改革提供了條件。

　　1992年開始，中國正式確立要建設市場經濟，政府機構改革的核心目標轉變為如何轉變政府職能。不過，由于市場經濟剛剛開始建設，政府職能不可能馬上轉變到位，因此1993年機構精簡的成就并不顯著，比如國務院工作部門1993年從86個僅僅減少到59個，但1997年膨脹到72個了。精簡的人員也是如此。當然，很多學者認為，在此之前政府機構精簡與膨脹的循環，主要與政府機構設置及變更缺乏法律約束有關，這一看法是正確的。

　　1998年的改革，可以說是大體走出了精簡與膨脹的循壞怪圈，其關鍵是著眼于市場經濟建設的需要，精簡了很多與計劃經濟相關的經濟部門。這些經濟部門轉變為國家經貿委下屬的9個局，而這9個局沒有在改革之后恢復原來的身份，在2001年2月19日，它們終于找到了各自的歸宿：7個局被撤銷，國家煤炭生產局改稱國家安全生產局，只有國家煙草專賣局依然保留。到此為止，中央各部委辦直屬局公務員從1997年3.4萬人減少到1.7萬人，國務院人員編制總數減少了47.5%。除此之外，一些市場監管機構得到了強化，規格提高了，如國家工商行政管理總局、新聞出版總署、國家質量技術監督局和國家出入境經驗檢疫局合并成為國家質量監督檢驗檢疫總局，成為正部級單位。這些部門職能的強化或許是必要的，但并非一定要通過提高機構和官員的行政級別來運作。這些現象都可以看作是1998年改革之后的回潮。但即便如此，改革成就依然得到了鞏固。

　　總結改革開放以來4次機構改革，可以看到，政府機構和人員的精簡，雖然有精簡-膨脹的循環，但是改革成就是不可抹煞的。一是機構數和人員數雖然每一次改革之后都有回潮，但實際上回潮的幅度要小于改革的幅度，所以機構總數從長期來看一直是在下降的；二是各級政府機構的職能發生了很大的變化，政府逐漸放棄了物資分配權、物價控制權、企業經營管理權，國營企業逐步萎縮，并且基本實現了股份化、市場化經營，民營企業不斷發展壯大，成為國家經濟發展的主力，市場經濟的雛形基本形成，政府職能轉變發生了翻天覆地的變化；三是政府的運作方式發生了很大的變化，法律的力量開始在各個領域發揮作用，依法治國、依法行政，已經成為政府運作的基本要求。政府的職能也因此開始走向法制化的軌道；四是政府的權力開始逐步下放，條條的力量依然很強，但塊塊的力量越來越得到強化。政府公共服務越來越強調公民參與，強調公民和公共服務消費者對政府活動的評價。全國各地很多地方政府實行讓公民評價政府績效的活動取得了較好的效果；五是政府改革的焦點依然是機構、職能和人事，但基本的制度建設越來越受到重視，為市場經濟服務的意識越來越強化，行政審批制度改革、財政預算制度和財務制度改革、領導干部選拔任命制度改革、政務信息制度改革等，在宏觀的機構和人員改革之后也在逐步推行。政府管理開始逐步重視質量；六是世界各國政府改革的成功經驗開始得到重視，國外放松管制的改革，行政決策、執行與監督三權相對獨立和協調，政府公共服務領域里引入競爭機制等，這些都為地方政府改革大力借鑒。

　　從治道變革的角度來透視，歷次政府機構改革實際上為中國政府的治道變革作出了重大貢獻。通過機構改革，有限政府在中國逐步得到了實現，法治政府也逐步開始建設，政務信息逐步得到了公開，政府權力越來越多中心化，政府決策也越來越表現出對民主化的需要。有限政府、法治政府、多中心化的公共權力結構、越來越公開化的政務信息，可以說為未來中國進一步建設政治民主制度創造了有利的條件。

　　2003年3月，即將召開新一屆全國人大會議，新一屆國務院將由此而產生。可以預料，新一輪的政府機構改革也將又一次啟動。這一次改革還將進一步按照精簡、統一、效能的原則進行機構改革，精簡具有計劃經濟色彩的部門，把內閣級的機構精簡到20個左右，并實現機構和編制的法定化，但是此次改革重點將轉向如下領域：一是轉變政府職能，繼續減少微觀管理職能，強化執法職能，進行綜合執法改革，解決執法層次過多、職能交叉、人員臃腫、權責脫節和多重多頭執法的問題；二是改進管理方式，推行電子政務，提高行政效率，降低行政成本，形成行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制；三是依法規范中央和地方的職能和權限，處理中央垂直管理部門和地方政府的關系，即條塊關系；第四則是在企業改革的基礎上推進事業單位管理體制的改革，實現政事分開，讓現有的事業單位，或者恢復政府機構的身份，或者走向企業化改革，或者保留事業單位身份，但與政府分開。大規模的核心的政治改革，是中國政治文明發展的關鍵，但不會是新一屆政府的主要關注點。

　　與前四次機構改革相比，今后的幾屆政府，必然遇到政治改革的挑戰，如何使政府改革給政治改革創造條件，讓政府改革適應政治改革，適應政治改革的需要顯然是新一屆政府所面臨的新的也是艱巨的挑戰。

　　(作者：中國人民大學公共管理學院教授，電子郵箱：ｍａｏｓｈｌ＠ｙｅａｈ．ｎｅｔ）