于威／文

　　在今年1月13日召開的廣東省十屆人大一次會議上，一部厚度達3厘米、重量超過1公斤、載有全省102個部門預算的預算草案送到了與會代表的手中，等待他們的審批。這一“大部頭”讓與會代表發出了這樣的感慨：“兩年前我們能看到的全省預算報告用一張紙就寫完了——簡略得讓人看不懂，今天這張紙居然變成了一大本書，讓人看不完……”

　　變化當然不僅僅是數量上的差別。預算管理和監督的變革是自1998年開始的我國財政體制逐步向公共財政體制轉變的一個關鍵節點。而2003年中央部門預算的初步編制完成，則標志著中國的公共財政制度已全面啟動。

　　所謂部門預算，簡而言之，就是一個部門一本預算。而在過去，一個部門同時編制多個預算，部門內一個司局甚至一個處室都可以把持一塊預算。

　　“一年預算，預算一年”——曾有行家對以前中國預算的混亂現象做出這樣的評說。“粗”和“慢”還只是問題的一個部分——報送全國人大審查批準的中央預算草案一般只列到類，只有幾十個大數，沒有分項、分部門的數字，透明度很低，而且又是在大會舉行時才印發給代表，人大事實上很難判斷預算支出的合理與否，預算的審批監督更是流于形式。因此，在現實中，財政資金的調劑具有很大的隨意性，擠占挪用等事件不勝枚舉，僅在1999年，國家審計報告就披露有43個部門擠占挪用財政資金31億多元。

　　更重要的問題是，這種形式的預算編制，為腐敗行為預留了空間。在傳統的預算體制下，各行政單位通常都開設兩個財務賬戶——預算賬戶和預算外賬戶。前者只接受財政撥款，支出內容受國家財政統轄，但其他收支(如各種行政事業收費)則通過后者。正是由于預算外資金管理的獨立性和收支“一條線”，一些單位和個人私設“小金庫”，挪用、支配預算外資金，不但助長了行政單位“亂收費”的勢頭，更為貪污腐敗、偷稅漏稅、洗黑錢等許多職務犯罪和經濟犯罪提供了體制基礎。

　　針對傳統預算體制的種種問題和弊端，1999年全國人大提出了改進預算管理制度的提議，要求國務院將29個所屬部門2001年預算提交全國人大審議。自2000年起，部門預算在全國漸次推行開來。2003年，部門預算編制將在中央層面全面展開，所有中央部門的預算外資金賬號都要取消，預算外資金將全部納入中央國庫的賬戶，納入收支脫鉤的預算管理。

　　實施部門預算制體現了公共財政的法制功能。當部門預算經人大批準后，對該部門的收支項目安排就具有法律效力，從預算執行到資金使用的全過程都必須接受法律的監督，無論政府還是下設部門都不能隨意超支或增設新的支出項目，如有特殊原因需要調整預算，也必須提交人大審議并接受監督。

　　在將預算內、外資金一并納入法律監督程序之后，政府部門的職能也相應做出了調整。在“2003年中央部門預算編制工作會議”上，財政部部長項懷誠出語驚人：此次財政預算編制制度的改革——按部門預算——是一場“革命”，這場革命是把“雙刃劍”，不僅要革各部門的命，也要革財政部自己的命。項懷誠這里所說的“自己的命”指的就是以往財政部對財政資金的支配權，“革命”之后的財政部的職能將從“資金分配”轉換為“資金管理”。

　　20年來，中國的預算體制發生了巨大的改變，最近三年來推行的部門預算制更使這項改革取得了跨越性進展，但這并不意味著現有的這一體制已經完全符合了政治和市場經濟的要求。在一些程序細節上仍存在需要繼續改進之處。仍以本文開頭時提到的廣東省部門預算草案為例，雖然這一“大部頭”被普遍視作廣東在公共財產管理上的巨大進步，但在贊賞之余，仍有不少的代表提出了這樣的疑問：本次大會會期只有9天，但面對這么厚的一本草案，代表們哪里有時間細細審議？更何況與會代表中又有多少人具備相關的業務能力和專業知識？看起來，在制度配套方面，還有很多工作要做。