公共選擇過程就是民主過程。國有資產“退出”過程要公開、公平、公正，沒有民主是不行的。這也就是十六大在加快國企改革的同時提出推進社會主義民主建設的道理。

　　文/秦暉

　　前些時候“國有股減持”引起的軒然大波表明：如今國有股能否減持已經不是問題。 但國有股如何公正地“減持”，仍然會引起尖銳的矛盾。十六大以后隨著國有資產中央和地方分別代表出資人，各級政府有了明確的處置權。人們普遍預料國有資產“退出”的進程會加快。但正如“減持風波”表明的，國有資產能否“退出”也早已不是問題，但如何公正地“退出”？這個問題恐怕比“減持”之爭更尖銳。

　　表面上看，“退出”問題似乎存在著“效率與公平”之爭。重“效率”者認為關鍵在于把國有資產及早交給“能人”而不必在價格上計較，以期盡快改進經營績效。重“公平”者認為關鍵在于國有資產必須賣個高價以避免公共財富流失，至于買主是否“能人”他自己會去掂量——如果購買的代價與風險是他自己承擔的話。嚴格地講，這里并沒有“效率與公平”的矛盾。

　　但真正的問題在于：在人力資本與資產要素并未市場化的情況下誰有權、并且依據什么來確定“能人”？誰又有權、并且依據什么來給企業定價？眾所周知，如今公共(不僅僅指國有)資產轉制歸原負責人的情況很多，而且在不少地方得到“轉制應當讓經營者持大股，經營者中讓法人代表持大股”的紅頭文件鼓勵。但是,如果原來企業經營得很差以至資不抵債，那經營者可以算“能人”么？

　　常規市場經濟中的產權交易并不存在這類問題。道理顯而易見：市場機制本身既是一種有效的定價機制，也是一種“能人”凸顯機制。只要交易權利得到公認，交易雙方根據自己利益討價還價的結果，各種要素自然會以合適的(各方合意的)價格聚集到能人(最能有效利用此要素者)手中。

　　然而如果企業不是出售者自己的，如果購買者掏的也不是自己的錢，那問題就比較復雜了。而且問題的關鍵其實還在于企業不是“出售者自己的”。因為即便購買者掏的是自己的錢，如果他是與一個并非出售物所有者的人做交易，如果他因此可以把這場交易變成繞開所有者的私相授受而規避了或至少減輕了本來應該由他自己承擔的購買風險，無論阿狗阿貓都可以有恃無恐地撿這個便宜。那么人們不但會懷疑價格的合理性，也會懷疑所謂企業落到“能人”手里的真實性了。

　　因此問題在于，上面所說的“只要交易權利得到公認”這個前提，在如今的國有資產“交易”中不是那么好達到的。過去國有資產管理權屬不清，哪級政府可以具體處理什么資產是一筆糊涂帳，這自然流弊無窮。如今明確了國有資產分級管理，各級政府有了具體的資產管理權限，這當然是一大進步。可是，不要以為因此某級官員任意處理屬于某級管理權限范圍內的國有資產都可以實現“交易權利得到公認”。不要以為“分級管理”可以成為一把尚方寶劍，拿到它就可以實行公共資產轉讓過程中的“一長制”了。

　　這是因為：從本質上講，市場經濟中“交易權利得到公認”的基礎與其說是來自成文法的合法性，不如說是來自自然法合法性。常規市場經濟中一個人賣出他的資產的權利之所以得到“公認”，本質上并不是由于官方專門頒布法令讓他這么做，而是由于他賣的是他自己的東西，他自己承擔交易責任。然而當一個官員決策出售他管轄下的一筆公共資產時，他賣掉的不是自己的東西。這一點并不會因國有資產“分級管理”政策的出臺而改變。國有資產的管理權限由中央下放到地方，并不等于過去的皇帝把自己的私產分賜給諸侯，充其量這可能理解為把原屬于全體國民的資產“量化到”某級行政區內的公民集體，該級政府及其首長仍然只是這些資產的看守者，是公民們的“管家”。一般而言人們都會公認：該級負責官員如果把這些資產中的某些部分攫為己有，是構成貪污之罪的。那么根據同樣道理，他們如果過于“大方”地把這些資產處理給他人而收不回應有的資金，也就不能說是具有合法性的行為。

　　換言之，國有資產分級管理并不能自然而然地給“某級官員處理某級資產”創造“交易權利得到公認”的充分條件。因此如今的一種說法是大可質疑的，這種說法把最近出臺的“國有資產分級管理”稱為：各級政府“分級行使產權”。我們知道，過去國有資產被認為是“產權不明晰”的，這當然不是因為那時沒有實行“分級管理”。否則如今“分級管理”了，產權不就“明晰”了嗎？那還要搞什么“產權改革”？可見，所謂產權不明晰，首先是指這些資產的法定所有者(國民)與實際看守者之間的委托授權與選擇代理關系“不明晰”。“分級管理”之后這種狀況并未改變，它只是給“產權改革”創造了條件，而不是產權改革本身。因此，所謂分級管理實際上充其量只是提出了分級建立委托代理關系的任務，而這種關系在現有條件下依然是“不明晰”的。

　　從根本上講，這是因為作為“國有資產退出”程序的“產權交易”并不是通常意義的“交易”。我曾指出過產權改革中最大的悖論即“賣方缺位”：產權改革不管是“賣”還是“分”，形式上都可以說是交易行為。但產權改革的目的就是要使產權“可交易”，而不是如表面上那樣似乎是要找到“能人”或確定“價格”。道理很簡單：如果產權已經可交易，資源自可優化配置，“能人”與“價格”都不會成為問題，何必還要改革？但是，如果產權不可交易，又怎樣改革呢？從邏輯上講，要交易必先有“賣方”，而賣方就是原所有者。國有資產法理上屬于“國民”，(如果分級管理，就是屬于該級行政區內的全體公民)，決策官員只是看守這些資產。但如今條件下產權改革卻是一場國民無法參與的“看守者交易”，看守者出售歸其看守卻非其所有的東西，其目的就是要產生“賣方”。然而“賣方”既尚未產生，“交易”又從何進行？

　　在邏輯上解決這個悖論無非只有兩種途徑：一是把國有資產公平量化給國民(如東歐一些國家出現的“證券分配法”)以產生初始“賣方”，然后由他們來交易；二是建立以公共選擇—監督機制(即民主機制)為基礎的委托代理關系，使“看守者交易”成為合法的“代理交易”。我們不采取捷克式的分配方式是出于中國國情方面的考慮，這也許是明智的。但這就提出了在決策領域亦即行政領域建立公共選擇、公共授權、公共監督機制的問題。如果“看守者交易”無需授權也不受監督，那就很難避免這樣的產權改革變成“監守自盜”。相反，如果建立了這樣的委托代理關系，在規范化的代理交易中正如通常的市場交易那樣，定價與買主(“能人”)問題都是好解決的。

　　進一步分析可知，“賣方缺位”的“交易”不可能是通常所說的“雙方交易”，它實質上是關于初始交易權利設置的公共選擇。我曾通俗地講：經濟轉軌好比“分家”。這個比喻不能狹義地只理解為公共資產的“量化到個人”。從實質上講，計劃經濟就是“交易權利”高度集中于計劃者的經濟，而市場經濟則是交易權利高度分散的經濟，因而由前者向后者的轉軌，不管形式上有沒有“分配資產”的程序，實際上都意味著初始交易權利的分配。這樣一個過程是不能只有看守者與買主“雙方”討價還價的。即使最終交易在“雙方”之間達成，由看守者成為公眾委托與監督下的代理交易者的過程也離不開公共選擇。“國有股減持”引起的廣泛討論及其對決策的影響就是一個例證。

　　無庸諱言，公共選擇過程就是民主過程。國有資產“退出”過程要公開、公平、公正，沒有民主是不行的。這也就是十六大在加快國企改革的同時提出推進社會主義民主建設的道理。

　　(作者系清華大學歷史系教授)