我們需要的是一個(gè)能夠讓各種利益相關(guān)者參與的正式立法程序所產(chǎn)生的電監(jiān)會(huì)。

　　余 暉

　　今年四月國(guó)務(wù)院下發(fā)了關(guān)于電力體制改革的五號(hào)文件，確定了以廠網(wǎng)分開(kāi)、組建電力監(jiān)管委員會(huì)等為主要內(nèi)容的電改方案。文件賦予電監(jiān)會(huì)的主要職能是擬定電力市場(chǎng)交易規(guī)則 并執(zhí)行之。而且，國(guó)務(wù)院于10月21日正式任命了電監(jiān)會(huì)一主三副領(lǐng)導(dǎo)班子。該班底三位副主席又于10月31日主持召開(kāi)了“中國(guó)電力監(jiān)管體制建設(shè)研討會(huì)”之后，然而，電監(jiān)會(huì)的職能卻成為了此次會(huì)議讀者討論的建立。五號(hào)文件下來(lái)了，監(jiān)管職能并沒(méi)有定下來(lái)。

　　本人有幸以專家身份應(yīng)邀參加了這次會(huì)議。圍繞未來(lái)電監(jiān)會(huì)的最終職能結(jié)構(gòu)，與會(huì)者展開(kāi)了激烈的爭(zhēng)論，頗有聽(tīng)證會(huì)的架勢(shì)。贊成五號(hào)文件“小監(jiān)管”安排的主要是國(guó)電公司、國(guó)家計(jì)委和政府其他有關(guān)機(jī)構(gòu)的代表，而來(lái)自華能、浙江電力公司(電力市場(chǎng)改革試點(diǎn))、國(guó)內(nèi)外的大部分學(xué)者則主張“大監(jiān)管”框架，即把市場(chǎng)準(zhǔn)入、定價(jià)、維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)以及普遍服務(wù)等都一攬子收入囊中。還有代表建議電監(jiān)會(huì)把電力體制改革的任務(wù)也承當(dāng)起來(lái)。另一些代表則持折中態(tài)度，建議制定一個(gè)時(shí)間表使小監(jiān)管逐步向大監(jiān)管過(guò)度。

　　由于獨(dú)立性行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)是一個(gè)“三權(quán)合一”的政府組織，并具有相對(duì)廣泛的自由裁量空間，因此它的產(chǎn)生和權(quán)力的授予，必須經(jīng)由嚴(yán)格的一事一議的立法程序。而我國(guó)的行政組織的產(chǎn)生和授權(quán)，基本上取決于周期性的行政機(jī)構(gòu)改革和政府“三定方案”，即不是由一部特殊的法律產(chǎn)生某一行政機(jī)構(gòu)。它的缺陷是非常明顯的：第一，機(jī)構(gòu)改革容易受到政府行政領(lǐng)導(dǎo)人價(jià)值偏好的影響，機(jī)構(gòu)改革缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)的目標(biāo)和對(duì)許多具體問(wèn)題(如公務(wù)員制度、機(jī)構(gòu)撤并和新建、職能調(diào)整和分配、編制、行政經(jīng)費(fèi)等)進(jìn)行細(xì)致深入的研究，并在此基礎(chǔ)上堅(jiān)持不斷地貫徹，因此行政機(jī)構(gòu)在政府換屆之際甚至很長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，工作缺乏穩(wěn)定性和延續(xù)性；第二，中央政府機(jī)構(gòu)與地方政府機(jī)構(gòu)的改革步調(diào)不一致，往往到下一輪改革開(kāi)始時(shí)，上一輪地方機(jī)構(gòu)改革還未結(jié)束；第三，許多改革習(xí)慣于“一刀切”，如不考慮具體機(jī)構(gòu)的工作負(fù)荷差異，人員編制按同一比例削減；第四，機(jī)構(gòu)產(chǎn)生和特殊組織立法的脫節(jié)，有時(shí)表現(xiàn)為立法在先(如電力法)，大部分表現(xiàn)為立法“追認(rèn)”(如民航法)，因此造成行政機(jī)構(gòu)無(wú)法可依或缺乏法律羈束，執(zhí)法效果很差；第五，由于大規(guī)模和頻繁的機(jī)構(gòu)調(diào)整，造成行政資源的大量浪費(fèi)，也造成行政相對(duì)人交易成本的上升，從而降低了行政機(jī)構(gòu)和政府的可信度。

　　在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域也是如此。以能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)的沿革為例，1988年的機(jī)構(gòu)改革，本來(lái)已經(jīng)將電力工業(yè)部、水利部的水電部門、煤炭工業(yè)部、石油工業(yè)部和核工業(yè)部合并為能源部，初步建立起能源工業(yè)全行業(yè)管理的合理構(gòu)架，但是1993年的機(jī)構(gòu)改革，卻基本回復(fù)到1982年的狀態(tài)，電力、水電、煤炭再次分家，另外保留了石油天然氣總公司和核工業(yè)總公司兩家行政性的翻牌公司。到了1998年的機(jī)構(gòu)改革，電力部和煤炭部被撤消，行業(yè)管理職能整合到宏觀管理性質(zhì)的國(guó)家經(jīng)貿(mào)委，理想中的綜合性能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)沒(méi)有出現(xiàn)。而電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)的雛形“國(guó)家經(jīng)貿(mào)委電力司”，卻是在1995年的電力法中產(chǎn)生的，明顯帶有過(guò)渡性質(zhì)，以致三年來(lái)的電力執(zhí)法工作幾乎癱瘓，使獨(dú)立發(fā)電企業(yè)飽受發(fā)輸配一體的國(guó)電公司的搓揉。從1998年至今，“傀儡型”監(jiān)管者的狀況又維持了四年之久。

　　綜合性能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)的建立，現(xiàn)在看來(lái)仍然是一個(gè)遙遠(yuǎn)的夢(mèng)想。但如果按照五號(hào)文件，即便是新的電監(jiān)會(huì)，在其呱呱墜地伊始，也將走上一條四處“乞討”的艱難之旅。沒(méi)有按正式立法程度產(chǎn)生的一個(gè)先天不足的畸型兒，為了生存，它不得不依靠他人的施舍、權(quán)益的再分配。

　　之可以說(shuō)“電監(jiān)會(huì)”是“非法”的，因?yàn)槲逄?hào)文件僅僅是一個(gè)政府內(nèi)部決策的產(chǎn)物而非一個(gè)正式的法律法規(guī)。雖然期間征詢了少數(shù)專家的意見(jiàn)，但最終起決定作用并最大化維持了其既得利益的仍然是主持電力體制改革的國(guó)家計(jì)委和國(guó)電公司，獨(dú)立發(fā)電商尤其是廣大消費(fèi)者象往常一樣被排除在決策圈之外。而我們需要的是一個(gè)能夠讓各種利益相關(guān)者參與的正式立法程序所產(chǎn)生的電監(jiān)會(huì)。

　　長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的慣性發(fā)及漸進(jìn)式改革使得我們習(xí)慣于采取封閉決策的方法去制定一個(gè)公共政策或法律，然后在執(zhí)行過(guò)程中無(wú)休無(wú)止的協(xié)調(diào)和扯皮，而不是首先啟動(dòng)公開(kāi)透明的立法程序，通過(guò)各利益集團(tuán)的公平博弈產(chǎn)生一個(gè)事后能夠高效運(yùn)作的法律或政策。要知道，政府機(jī)構(gòu)的改革和調(diào)整恰好是最重要的公共政策。

　　(作者系中國(guó)社科院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所副研究員)

　　(博士咖啡“doctor-cafe.com”供稿)