機關事業單位養老金制度改革滯后主要產生了兩方面的問題：一是造成了事實上的“二元”制度并存，有違社會保障制度必須的公平性原則；二是現行養老金制度難以繼續維持下去，存在著無法在現行體制框架內修補的缺陷。但是，方案的制訂和改革程序的設計需解決改革的基本目標、新舊體制過渡方式和成本以及改革啟動時機的選擇等三個問題

　　國務院發展研究中心副主任魯志強

　　養老金制度是我國經濟體制改革中的重點和難點之一，也是影響最大的問題之一，全社會和各級政府都給予了高度關注。1998年5月，中央、國務院召開了國有企業下崗職工基本生活保障和再就業工作會議，做出了實行“兩個確保”、建立三條保障線的重大決策，確保基本養老金的按時足額發放就是兩個“確保”之一。1999年新年剛過，中央、國務院再次召開國有企業下崗職工基本生活保障和再就業工作會議，加快相關工作的推進。養老金制度在我國經濟發展、社會穩定和國有經濟戰略調整中的重要作用不言而喻。

　　關注國家機關事業單位

　　養老金制度再造

　　作為一個特殊的群體——國家機關事業單位的養老金制度的再造問題值得關注和研究。究其原因，一是機關事業單位的工作人員大體都屬于一個曾經十分流行的稱謂——“干部”群體的范疇。無疑，正如“干部”這一名詞的原始含義，這一群體是我國精英薈萃、掌管相當權力和資源的骨干成份。改革開放以后，“干部”這一稱謂雖然迅速退隱，使用頻度急劇下降，已基本為公務員、職員、企業管理人員或醫生、教師等相應的職業稱謂所替代，但這一群體，特別是國家機關和事業單位依然具有許多共同特點，人事管理、社會保障、薪酬和激勵等基礎制度基本相近，而與企業卻分道揚鑣，差別日漸增大。

　　二是在我國社會保障制度發生巨大變革的過程中，機關事業單位養老金制度幾乎沒有受到大的觸動，基本延續著傳統計劃經濟時代的整套思路和做法，以至會給人一個感覺：機關事業單位養老金制度是改革的一個盲點和死角。在改革開放的大潮中，這樣的“超穩定”狀況，無論是與全國日新月異的整體改革態勢相比，還是與國有企業養老金制度改革的快速推進相比，都是罕見的現象。

　　客觀地講，養老金制度在改革中出現一“冷”一“熱”的大反差現象有一定的合理性。首先，國有企業改革始終是我國改革開放中的前沿問題，特別是隨著我國市場供求關系發生根本性的變化，我國日益融入全球經濟體系，國內企業面臨著越來越劇烈的競爭。企業分化、兼并、重組乃至破產不斷發生，企業人員的流動、下崗乃至失業逐漸成為常態。盡快建立和完善企業，特別是國有企業的社會保障制度成為緊迫的，甚至是“十萬火急”的任務。而機關事業養老金制度則不存在這種“救火”式的緊迫性，具備延遲考慮的條件和可能。

　　其次，在“轉軌”和“轉型”的社會大變動時期，保持機關事業單位的相對穩定，對于保障國家管理的有序和高效，經濟發展的持續和平穩，以及社會的穩定和協調都是必不可少的前提和基礎。正是出于同一考慮，世界各國公務員和職員的激勵制度和社會保障制度大都不同于企業，采取了高穩定和低風險的制度取向。因此，對機關事業單位和企業社會保障制度改革采取區別考慮、分步推進的思路，無疑是一條穩妥的改革戰略選擇。這樣的選擇，有利于集中力量解決企業改革的緊迫問題，有利于降低變革對全社會的沖擊，也有利于新的社會保障體系的過渡和建立。

　　改革滯后在時空上有一定限度

　　但建立社會主義市場經濟體制畢竟是一個系統過程，從局部突破轉向整體推進，加快建立完備的制度體系，不僅是對我國當前改革形勢的客觀描述，也是建立社會主義市場經濟體制的必然過程。因此，機關事業單位社會保障制度改革滯后在時間和空間上都必須有一定的限度，否則就會引起整個制度的系統失調或系統沖突，并最終影響全系統的效能，甚至系統失效。從目前反映的情況看，機關事業單位養老金制度改革滯后主要產生了兩方面的問題：

　　一是造成了事實上的“二元”制度并存，有違社會保障制度必須的公平性原則。一個理想的社會保障制度，特別是養老金制度應該無歧視地為全體社會成員提供基本的生活保證，這既是保證全體成員競爭“機會”公平的需要，也是促進全體成員競爭“結果”公平的需要。因為，社會保障就其本質而言，既是社會再分配調節收入差距的重要政策工具之一，也是發展經濟、建設社會主義社會的重要目標之一。我國是一個發展中國家，是一個人口大國，要求在短時期內實現全社會普遍的、高水平的社會保障是不現實的，但不能因此而放棄對公平原則和社會主義現代化終極目標的追求。我國目前的養老金制度由于存在著兩種不同的管理體制和核發方式，理論上引起了系統沖突，實踐中造成了機關事業單位與企業退休人員養老金待遇差別偏大。從全國看，機關事業單位退休人員平均養老金水平約為企業的兩倍，而且前者穩定性也遠高于后者。這種源于制度設計上的不公平，很容易引起企業在職職工和退休職工的不滿，構成新的社會不穩定因素。大量的調查結果也證實了這一判斷，特別是一些企業退休“干部”，心理上更難接受這種非自身原因所形成的落差。

　　二是機關事業單位現行養老金制度本身缺乏可持續性，存在著無法在現行體制框架內修補的缺陷，難以繼續維持下去。機關事業單位現行養老金制度是在國內革命戰爭年代和計劃經濟基礎上，為適應當時的要求而設計建立的，曾經發揮過很大的作用。但從根本上講，這一制度是計劃經濟時代的產物，反映的是計劃經濟時代的體制要求，是一種簡化差別、便于集中管理的制度設計，不能期盼這一制度也能夠適應市場經濟的要求。現實生活中，機關事業單位養老金制度的基本原則、管理體制以及實施效應，已經暴露出與我國市場化大趨勢背離的弊端，出現了籌資壓力沉重，財政不堪重負，計發方式、替代率、管理成本和標準不合理等方面的技術問題。據統計，我國大多數年份機關事業單位退(離)休金的增長速度都高于國家財政支出的增長速度，“分灶吃飯”的財政體制使一些貧窮地區的負擔更難以承受。總之，這種模式在理論上、實踐上都遇到了問題，我國公務員和事業單位管理體制的改革已經鋪開，養老金制度已經到了必須考慮改革的時候。

　　改革必須解決三個問題

　　改革機關事業單位養老金制度是一件復雜而艱巨的課題，同樣存在著風險，同樣離不開精細的方案設計和周密的程序設置。從大的方面看，必須要解決三個問題：

　　一是改革的基本目標問題。一個理想的養老金制度必須滿足多目標的要求，會受到目標協調的約束。首先要滿足社會目標，能夠盡可能地實現社會公平，有利于保證大多數人的基本養老安全；二是能夠滿足經濟目標，新的體制必須是可持續的，并能夠對經濟發展具有激勵作用；三是要能夠滿足政治目標，必須考慮不同群體之間的利益關系協調及歷史連續性；最后，必須要有利于與現有制度的對接，方便于過渡，即在管理上是可操作的。顯然，這些目標之間存在著多目標的取向差異和沖突問題，而掌握各個目標間的權重和均衡不僅需要技巧，甚至需要藝術。

　　二是舊體制向新體制的過渡方式和成本問題。2000年底，全國機關事業單位已接近4000萬人，約占全國城鎮單位從業人員總數的33.2%。而且這一群體平均文化程度高，當前享有的養老金額高，再加上機關事業單位涉及各個社會經濟領域，情況遠比企業復雜，對“過渡”平穩要求之高是企業所不可比擬的。企業社會保障制度的轉軌實踐已經明白地告訴我們，要保證過渡的順利，支付必要的過渡成本不可避免。因此，一個優秀的方案，必須要同時滿足盡可能低的過渡震蕩和盡可能低的過渡成本兩個要求。顯然，這是一項要求苛刻的兩難設計。

　　三是改革啟動的時機選擇。啟動時機的選擇是減少改革難度和變革沖擊的重要手段，啟動的時機不僅取決于方案本身的完備程度，以及對可能的困難和風險的承受能力，同時還取決于政治經濟形勢，以及相關配套制度的推進和準備狀況以及發展態勢。因此，正確的時機選擇同樣是復雜的決策難題。