|
十六大報告指出,繼續調整國有經濟的布局和結構,改革國有資產管理體制,是深化經濟體制改革的重大任務。所謂
調整國有經濟的布局和結構,是指調整國有經濟的地區、行業分布問題,也就是國有經濟的"進"和"退"問題；而改革國有
資產管理體制,則是實現國有經濟優化配置、最大限度發揮其對國民經濟主導作用的具體方式和實現途徑。十六大報告指出,
國家要制定法律法規,建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責,享有所有者權益,權利、義務和責任相統一,
管資產和管人、管事相結合的國有資產管理體制。這就為我
們探索新型的國有資產管理體制,更好地實現國有資產保值增值提
供了應遵循的原則什么是高效國資管理體制
隨著社會經濟的快速發展和經濟體制改革的深入,在新一輪國有企業產權改革的浪潮中,出現了許多新情況,造成國
有資產的流失,建立科學有效的國有資產管理體制迫在眉睫。國有經濟有進有退的戰略性調整已陸續展開,國有企業戰略性重
組使國有部門之間、國有部門與非國有部門之間的產權交易規模越來越大。從企業經營機制看,國有企業公司制、股份制改造
陸續展開,建立法人治理結構要求所有者到位。如上每項變動的本質都是產權的變動,都是通過產權交易而進行的結構調整和
重組。從本質上講,產權交易、重組等變動是所有者為獲取更高投資收益的主動措施；是國家所有者發現投資布局達不到社會
平均利潤率或不能實現國家所有者意志時的主動行為。但是,產權變動涉及多方利益關系,每個利害方都會極力維護和擴大自
己的權益,在當前廣泛涉及產權變動的情況下,如果企業內所有者缺位的問題不能及早解決,交易就會冒很大風險,政府在企
業外再多的干預也不能從根本上解決問題。那么,究竟什么樣的國有資產管理體制才是最有效、最科學的?也就是說,理想的
國有資產管理體制標準應該是什么?從理論上講,應該滿足以下三個標準:
第一,國有資產能夠協助國家實現各項戰略部署、有效地提供公共產品。國有資產存在的理由是,現實經濟生活中有
一些領域,或者由于其重要性不能讓非國有資本控制,或者由于其盈利性差、風險大,非國有資本不愿進入或進入不足,這些
領域是國有資產的功能性領域。適宜的國有資產管理體制應該能夠保證有足夠的國有資本進入這些領域,發揮彌補市場缺陷的
功能。
第二,能夠保證國有資產的安全性。安全性是任何類型資產的基本要求,國有資產也不例外。要保證資產的安全,資
產的所有者就必須對資產實施嚴格的控制,否則,資產及收益的流失就難以避免。適宜的國有資產管理體制要能夠保證政府作
為所有權代表對國有資產實施有效控制,獲取一定的投資收益。
第三,提高國有資產的運行效率。國有資產作為一種資產,也有追求增值的內在要求,經營性國有資產更是如此。對
國有資產而言,效率與安全是有矛盾的,表現在,為了安全,政府必須強化對國有資產的控制,但這會導致國有資產經營靈活
性的損失；反之,為了提高國有資產經營的靈活性,就必須放松對國有資產的控制,但這又會損失資產的安全性,適宜的國有
資產管理體制要能夠妥善處理好保值與增值的關系,或者說經營靈活性與政府有效控制的關系。
在國有資產管理體制的設計上,首先應該落實國有資產經營責任。國家把國有資產分別授權給各級政府或政府指定的
機構經營,使他們成為國有出資人代表,這些機構獨立經營國有資本,統一行使所有者職能,對國家承擔保值增值責任,以此
形成可追溯產權責任的體制和機制,落實國有資產經營責任。其次,所有者權益及相應監督應該到位。通過公司制改制,建立
法人治理結構,國有出資人代表向國有企業派股東代表參加股東會,以投票方式體現出資人意志、決定企業重大事項,行使出
資人權利；或派出董事,組成董事會,董事會受股東委托,對股東負責,決策公司法人事項、對經理人員進行監督,以此使所
有者代表進入企業,并在企業內行使所有者監督職能。再次,政府的社會管理職能與國有資本經營職能分開。對國家投資和擁
有股權的企業通過出資人代表,而不是政府自身行使所有者職能,企業原國有資本隨之轉為"國有法人財產",這就從產權關
系上割斷了政府與一般企業的聯系,政府行使社會管理職能,通過一整套制度安排對國有資本進行監督,不干預企業內部的具
體經營事務。最后,建立公司法人財產制度和所有者有限責任制度,實現所有權與經營權分離,公司以提高企業價值和為投資
者創造利潤為目標,獨立經營法人財產,即所有者投資和借貸形成的總資產,國有持股機構經營國有股權,對持股企業依公司
法以股東方式行使權能,在企業遇到風險時,公司以全部法人財產對債務承擔責任,所有者只以投入企業的資本額為限承擔有
限責任。
新國資管理體制將產生什么影響
各級政府作為國有資產所有者的代表,按照政企分開的原則,授權各類企業經營國有資產,當然需要對企業的經營效
果進行考核,為企業選擇最適合的管理者,也就是公司股東應該享受的權利,但政府又不應該插手企業內部具體的經營管理事
務,以便更好地體現所有權和經營權分離的原則。按照職責、權利相匹配的原則,需要政府授權一個專門的機構來從事國有資
產的經營管理事務,這樣才能提高效率、確保國家的所有者權益,因此,十六大報告明確指出,國家要制定法律法規,建立中
央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責,享有所有者權益,權利、義務和責任相統一,管資產和管人、管事相結合的
國有資產管理體制,中央政府和省、市(地)兩級地方政府設立國有資產管理機構。在中央和地方各級政府對國有資產管理的
事權確定上,也應該實行分級管理,明確各自的職權范圍以及相應的權利義務,十六大報告特別指出,關系國民經濟命脈和國
家安全的大型國有企業、基礎設施和重要自然資源等,由中央政府代表國家履行出資人職責。其他國有資產由地方政府代表國
家履行出資人職責。從這些表述來看,新的國有資產管理體制對我國經濟、市場甚至宏觀調控方式等方面均會產生深遠的影響
。
首先是將原來分散在各個部委的管理職權集中起來交給專門的國有資產管理部門行使,將有利于克服原來政出多門、
出資人職責權限不清的弊病,國有資產的保值增值有了可以追溯的責任機制,無疑會大大提高國有資產的運行效率,強化國有
資產對其他經濟成分的引導與控制作用,更好地體現國家的戰略意圖,這對政企分開、企業真正實現自主經營、自負盈虧、增
強國有企業活力也具有很強的促進作用。問題在于專職國有資產管理部門和國家的關系如何界定?其職責權限如何確定?如何
建立對其有效的監督和激勵機制?如果這個部門是一政府機構,其行為可能更多地體現國家的戰略意圖,而較少考慮經濟效益
；如果是一控股型的經營實體,情況可能正好相反。職責權限的確定是關鍵,如果還是原來國資局的定位,那起不了什么實質
性作用,如果被賦予國有資產的收益、處分、支配權,那樣按照國有資產"有進有退"的原則,產權交易的速度將大大加快。
其次,如果省市一級的政府部門擁有國有資產交易的審批權限后,地方國有企業包括上市公司的產權交易等將不再需
要通過財政部批準,地方上可能會更多地從經濟利益角度考慮問題,將某些效益差的企業通過各種方式轉讓給民營企業或外資
企業,國有經濟在整個經濟中的份額將會降低,這樣國家某些宏觀調控政策的影響力就會有所削弱,但這無疑會改變國有股"
一股獨大"的局面,大大改善國有控股企業尤其是上市公司的二元股權結構,促進股權的流通和分散化,對企業形成良好的公
司治理結構、提高運作效率將會起到很好的作用。
按照中央政府和省市政府對國有企業管理權限的劃分,中央政府主要管理大型壟斷企業和資源類企業,如電信企業、
鐵路、民航、銀行、石油石化等,這類企業在國民經濟體系中居于重要地位,國家直接控制對于確保宏觀調控的效果是必要的
；而大部分競爭性較強、對國計民生關系不大的制造企業和服務企業,如家電、房地產、汽車、證券、流通業、餐飲旅游等行
業企業,國有經濟將會加速退出,這些行業的市場導向作用將進一步增強,民營資本將大量進入,二元股權結構進一步分散化
。而大型壟斷類企業由于擁有國家特許經營權,這類企業的未來發展將取決于國家政策的走向,尤其是壟斷行業改革進展情況
和對外資的開放程度。
如何建立高效國資管理體制
從我國的國情出發,我們認為實現十六大報告提出的國有資產管理體制改革目標需要從以下三方面著手:
一是制定專門的國有資產管理法規,明確中央政府和地方政府的管理范圍,設立專門的國有資產管理部門代表國家履
行出資人職責。目前國有資產管理方面尚沒有形成專門的法律,造成政府各部門在國有資產管理中無所適從,政出多門,隨意
性很大,"所有者缺位"和"所有者越位"并存,造成國有企業效率降低以及國有資產的流失,因此,有必要制訂國有資產管
理方面的法規,來規范中央政府和地方政府的管理范圍,并將原來分散在各個政府職能部門的國有資產管理職能集中起來,交
給專門的機構來統一行使出資人職責,享有所有者權益,權利、義務和責任相統一,管資產和管人、管事相結合。
二是通過"授權經營"來理順國家與各類國有資產經營實體之間的關系。政府將邊界清楚的國有資本委托給授權經營
機構經營,授權經營機構按授權經營協議(章程),對受托經營的國有資本擁有占有、使用、處分和收益權。授權經營機構沒
有政府管理職能,與其全資、持股和參股企業不再有"行政隸屬關系",是股東與公司的關系,以"國有法人股東"身份,按
《公司法》行使出資人權利,獨立經營運作授權的國有資本,以實現經營協議和資產保值增值為目標。政府通過一定的程序直
接監管授權經營機構,除批準章程、決定其設立、變更、終止等事項外,日常的監管主要有三個渠道:一是決定授權經營機構
董事、董事長任免；二是確認年度經營目標,即與其簽定可反映政府意志的年度業績合同；三是以年度目標為準聘請專業機構
進行審計,由國家派出的監事會進行考核評價。在章程和年度業績合同范疇內政府不干預；超出這一范疇,授權經營機構必須
向政府報告。
三是從戰略高度調整國有資產的行業、地區分布,使有限的國有資產發揮最大效用。國家搞宏觀調控需要國有企業發
揮其對其它經濟成分的導向作用,國家也需要國有企業從事某些經濟效益低而社會效益高的項目,也即"市場失靈"的項目,
為社會提供必要的公共產品,而對于大部分競爭充分、供給能力充足的制造行業及某些服務領域,政府可以充分發揮市場的自
發調節作用,將精力集中于完善市場環境與促進公平競爭上,國有資產應該逐步從這些競爭性領域退出,而轉向"市場失靈"
行業,在財政投資的方向選擇上,也應該有意識地朝這方面傾斜,這樣才能使有限的國有資產發揮最大效用。
·背景·
為何要改革現有國資管理體制
目前我國國有資產管理職能分散在國家計委、財政部、國家經貿委、中組部、中央企業工委等至少五個部門中,它們
分別履行國有資產出資者的職能,由于不能很好地協調和溝通,難免會出現"所有者缺位"和"所有者越位"并存的狀況,使
企業無所適從,也不能很好地對國有資產保值增值的效果進行考核。政企分開在改革之初就已經提出來了,但至今仍沒有達到
設想目標,政企關系實際上一直處于矛盾狀態:一方面,出于國有資產保值增值的考慮,政府依然以各種理由、各種身份(改
制以前以行政長官的身份,改制以后則以國有股權代表的身份)對企業實施行政干預,結果造成政企不分和"所有者越位"；
另一方面,政府作為國有資產所有權代表,受信息、利益、人力等多方面因素的限制,并沒有很好地履行所有者職責,相當一
部分國有資產處于失控狀態,造成"所有者缺位"和"內部人控制"現象嚴重。這種情況表明,我們尚沒找到適合市場經濟的
國有資產管理體制。另外,目前國有大中型企業改革的一個重要方式就是國有股的轉讓,如果沒有相應機構負責,最后很多企
業的改制方案都要上報,這將拖延國企的改革進程。中央和地方對國有資產管理的職責權限也不明晰,我國目前經營型國有資
產大概有10萬億,分布在19萬家國有企業里,中央政府直接管的企業只有100多家,99.9%的企業是由各級地方政
府來管的,但地方政府不知道哪些事情該自己管理,管到什么程度,自己享有什么權益,承擔什么義務,客觀上造成政府國有
資產管理職能的弱化。還有就是國家與企業財產邊界不清、所有權與經營權不分、政企不分。改革開放之后雖幾經努力,但"
兩個不分"的問題從體制安排上并沒有解決。隨著以市場為取向的經濟體制改革不斷深化,現行管理體制越來越表現出其局限
性:
一是政企不分使政府難以公正對待各類企業,造成"所有者越位"。政府既是社會經濟的調控者,又直接管理著龐大
的國有企業群。當政府行使社會管理職能時,往往用政府權力照顧國有企業,使其它企業感覺受到了不公正待遇；當政府行使
國家所有者職能時,往往又對國有企業提出許多非經濟性目標,要企業分擔政府的職責,使國有企業感覺自己吃了虧。政府角
色的不確定性,使政府為各類企業創造公平競爭環境的努力大打折扣,企業很難成為真正意義上的市場主體。
二是政府多頭管理,職責權限不清。企業國有資產籠統為國家所有,上述政府部門都可以國家所有者身份行使權能,
但并沒有一套可以追溯產權經營管理責任的體制。由于政府部門管理企業的權力幾乎可以自己給自己增減,而且與要承擔的責
任嚴重不對稱,一些部門往往傾向于通過設置過多的審批程序增加本部門權力；企業則可以利用信息不對稱,在多部門中周旋
,實現"自己"的目標。在部門和企業各得其所的同時并沒有集中統一的機構負責任地關心國有資產的狀況。
三是企業內所有者缺位,容易形成"內部人控制"的治理結構。政府向企業放權時,由于缺乏必要的監督,在下放經
營權的同時把所有權一并下放,在缺乏所有者激勵與約束的情況下,企業的非正常行為屢屢發生。此時政府又傾向于收權,在
上收所有權的同時,又將經營權也上收,企圖通過過多的行政審批來矯正企業的不正常行為。要么,由于信息的嚴重不對稱,
經營者蒙蔽政府并非難事；要么,繁雜、漫長的審批過程進一步降低了效率,搞死了企業。改革開放以來決定政企關系的國有
資產管理體制改革卻始終沒有到位,企業內所有者缺位的問題始終沒有解決。
四是政府要求國有企業承擔某些社會職能,降低了國有資本運營效率。政府以社會管理職能為主,為社會提供公共產
品。政府在直接管理企業時往往把企業作為行使政府職能的工具,要企業承擔政府的社會職能,這不僅大大增加了財務負擔,
而且搞亂了企業追求的目標。由于政府給經營者設置了相互矛盾的目標,考核指標體系混亂,對經營者很難準確考核、科學評
價,在出現虧損或經營劣跡時,經營者有足夠的理由推卸責任。
五是企業與政府財產邊界不清,政府承擔無限責任。在傳統體制下,企業的財產就是國家財產的一部分,并沒有資本
金和法人財產的概念。由于企業與政府財產邊界不清,資產責任就不清,在缺乏產權激勵和約束的情況下,企業吃國家"大鍋
飯"不可避免。此時,國有企業比其他企業更敢于大膽借債、低水平重復投資。企業從國有銀行的借貸,實際上是以國家擔保
為前提,企業負盈不負虧,企業虧損、出現不良債務直至發不出工資時,都由政府或通過國有銀行承擔無限責任。
可見,這些問題不解決,國有企業的改革和經濟發展也無從談起。中央和地方各級政府作為國家履行出資人職責的代
表,在享有所有者權益的同時,也應該承擔國有資產保值增值、協助國家實現各項戰略部署的義務,這是非常明確的。問題在
于如何理順各級政府與國有企業的關系,也就是國有資產所有權的具體體現形式,既能確保國有資產的保值增值,又能充分發
揮企業的自主經營積極性。構建國有資產管理體制的真正困難在于,國有資產具有不同于其他類型資產的特征。國有資產具有
關心整體利益、克服負外在性等方面的優勢,但也有自己的缺陷,那就是,國有資產的真正所有者即全國人民,不能有效發揮
所有者的功能,是一個"消極"的所有者。在其他類型資產場合,資產的所有者會像愛護自己的眼睛一樣愛護自己的資產,但
從總體上看,這種情況不太可能持久發生在國有資產場合。可見,國有資產在進入市場之前就存在一層委托代理關系,不過,
這種委托代理關系是通過政治程序完成的,其有效性取決于政治體制的完善程度。既然政府是國有資產所有權代表,它就要實
施對國有資產的控制,否則,國有資產失控現象就不可避免。而一旦實施這種控制,往往就會形成政企不分難題。
|
新浪精彩短信
