|
考察世界各主要國家的立法和制度變革,混業經營已成為主流,這是不言而喻的。理論界關于銀行必須實現多元化經
營,跨營證券業務的共識越來越清晰,關鍵是如何在既有法律框架下付出最小的成本實現混業經營。在這一點上,不僅要借鑒
國外的模式和先進經驗,更重要的是要考察中國的現行法制框架、市場發育狀況和金融業發展特點。我國現階段正處于分業經
營向混業經營的過渡時期,不宜一蹴而就地全面推行混業經營,而應有步驟有計劃地進行改革試點。在立法未作出重大變更之
前,不宜采用突破法律規范的形式進行混業經營,而
應在現行法制框架內探索最適宜我國國情的混業模式。同時,過渡時期也
對監管機構提出了更高的要求,監管者不僅要更新觀念,積極努力地推進銀行跨營證券業務,實現培育我國新型金融集團的任
務,同時應借鑒國際監管慣例和國外監管經驗,建章立制,加強合作,實現對風險因素的協同監督,如此方能穩健、高效、健
康地推進我國的混業經營步伐
由于各國政治、經濟、文化背景的不同,對銀行業與證券業關系的制度設計也存在差異,大體上可區分為兩類制度模
式:一是混業經營模式(亦稱為銀證融合模式),在此模式下,銀行不僅可以經營傳統的商業銀行業務,而且可以跨營證券、
保險、信托、金融衍生業務及其它新興金融業務；二是分業經營模式(亦稱為銀證分離模式),即銀行只能從事存貸款、信用
交易等傳統的商業銀行業務,不能跨營證券、保險等其它業務。理論界有種意見認為,在實行嚴格分業管制的國家里,商業銀
行被禁止參與證券業務,因而也就不存在銀行跨營證券業的問題。實際情況并非如此:即便是在實行嚴格分業經營的國家里,
銀行本身雖無法透過"防火墻"進入證券業,但它可以以直接或間接控股其附屬公司的形式變相地繞過上述屏障,進入證券市
場,參與證券業務,因此,在實行分業經營模式的國家中,同樣也存在著銀行跨營證券業務的法律問題。
一、銀行跨營證券業的動因
在大多數國家中,銀行資本是最強大也是最有政治"捕獲力"的金融資本。近年西方主要國家的金融服務法律變革,
如美國《金融服務現代化法》和英國《金融服務與市場法》的出臺,很大程度上是由銀行游說"院外集團"(lobbygr
oups)所推動的。銀行為何不滿足其固有的存貸和授信業務,意圖染指證券業務,并極力推動金融一體化的進程呢?深入
分析起來,主要有如下幾個原因:
1、出于規模經濟和范圍經濟因素的考慮。經濟學上的實證研究認為,金融行業的平均成本曲線比一般行業平緩,因
而具有更大的規模經濟潛力,同時金融行業的資產專用性在降低,這意味著金融行業的同一資產完全可適用于不同金融業務,
說明金融業具有越來越明顯的范圍經濟效應。作為金融業中資產規模最大、資力最雄厚的銀行業,對規模經濟和范圍經濟效應
的追求,遠甚于其它金融行業,因而對金融一體化和自由化的積極性最高。
2、出于競爭因素的考慮。銀行跨營證券業所考慮的競爭因素有兩個方面:一是市場競爭因素。銀行的多元化經營為
銀行的金融產品開發和業務市場開拓提供了巨大的發展空間,從而使銀行能夠根據市場狀況的變化及時調整經營策略,加強金
融創新,拓展服務范圍,增強其競爭力。另一是制度性競爭因素。銀行業的競爭不僅是市場主體的競爭,還受制于各國的銀行
管理制度,各國在制度寬嚴上的差異,容易使銀行業產生"制度性競爭扭曲"現象。以歐美國家為例,由于長期以來美國頑固
的分業經營模式與歐陸的全能銀行模式存在明顯的制度性落差,致使美國銀行的市場競爭力日漸衰微,國際排名一跌再跌,為
了在制度性競爭上重現均勢,美國銀行業動用其政治影響力,自20世紀80年代以來一再游說國會,最終促成了1999年
《金融服務現代化法》的出臺。
3、出于分散風險的考慮。金融界有句格言"不要把所有的雞蛋放在一個籃里",銀行業特有的高風險性使其對多元
化經營,分散風險的需求尤為強烈。與其他行業或金融業的其他部門相比,銀行的外部效應表現得尤為突出,這是由于銀行將
對全球各地分散存款人的流動性債務,轉化為對借款人的非流動性債權,從而具有較高的負債比率,對外部資金來源和公眾信
任存在嚴重的依賴性。銀行跨營證券業可以充分利用兩個市場、兩種資源,實現優勢互用、劣勢互補,從而緩沖或規避銀行業
日漸放大的風險因素。
此外,以計算機和互聯網為標志的信息技術革命大大降低了金融通訊與金融數據處理成本,金融工程技術和金融衍生
工具的發展為混業風險控制提供了新穎有效的手段,法律界傳統分業管制"堅冰"的破除為銀行跨營證券業提供了前所未有的
機遇。正是基于上述諸多因素的合力作用,使銀行一改以往小規模滲透證券業的謹慎作風,大規模地跨營證券業,一時間金融
并購浪潮風起云涌,以銀行資本為主的多元化金融集團的發展迎來了歷史性的黃金時期。
二、銀行跨營證券業的利益沖突及其危害
客觀地說,銀行跨營證券業實際上是一柄"雙刃劍",銀行兼營證券業,固然有利于銀行實施全能化和多樣化經營,
實現所謂"金融超市"的藍圖,但同時也使銀行的風險來源增多,風險的預測力和評估效果下降,風險的破壞力劇增,更重要
的是,由于銀行業與證券業存在著利益沖突,銀行跨營證券業實際上也打破了證券業固有的競爭秩序。
所謂利益沖突(conflictsofinterest),是指受托人在接受委托人委托時同時擔任或嗣后擔任
某個人、某些人或某類利益集團的利益代表,而導致對委托人在忠誠和利害關系上發生矛盾的現象。混業經營體制下存在的利
益沖突一直是分業經營的支持者反對銀證融合的有力理由,跨國銀行特有的國際背景則加劇了利益沖突的復雜性。力圖建成所
謂"金融超市"的跨國銀行大力推行"一站式服務"(one-stopservice),廣泛涉獵資金管理、證券經紀、
證券發行與交易等諸多領域,這些領域中的證券業務可能與銀行的傳統業務產生潛在的利益沖突,導致銀行客戶的利益由此受
損,并危及東道國的金融秩序和金融安全。
其實,歸根到底,銀行參與證券市場的利益沖突是由于信息不對稱(asymmetricinformation
)而引發的。這種信息不對稱主要體現在兩個方面:一方面,銀行擁有強大的經濟實力和資源優勢,掌控著有關自身金融服務
的全部信息,而其客戶的信息供給渠道則完全受制于銀行,因而強弱懸殊的信息差異可能誘使銀行及其工作人員為牟取利益而
濫用信息優勢,從而損及客戶的利益；另一方面,雖然監管當局對銀行有資料申報和信息披露的要求,但銀行在資本覓利性的
驅動下為了規避監管,牟取暴利,經常隱瞞或虛報信息資料,與監管當局玩起"貓鼠追逐"的博弈游戲,使"監管落空"的局
面頻頻發生。
首先,銀行、證券市場特質迥異,若銀行過度介入證券業務,將會增加銀行的經營風險,危及銀行的安全穩健經營。
若銀行自行承銷、買賣而持有的證券數額較大,在證券市場波動頻繁時,銀行的清償能力及經營體系將處于不穩定狀態,一俟
股市暴跌,便會危及銀行的自身安全,進而殃及整個信用體系。
其次,銀行相對于其客戶及監管當局的信息優勢促使其肆無忌憚地從事內幕交易,從而損害了投資者的利益,危及金
融安全。
再次,銀行與其客戶的利益沖突,客觀上增加了證券市場的風險,危害了證券市場的健康發展。在混業體制下,銀行
為了增加承銷收益或規避承銷風險,往往利用優惠的融資條件或其它誘惑吸引投資者從事證券交易,從而產生銀行信用擴張的
效果。
最后,利益沖突的發生會損害銀行在社會公眾中的聲譽,降低銀行的信用,影響其籌資功能,尤其是跨國銀行如果在
多個東道國同時危害了當地投資者或存款人的利益,東道國監管當局可能基于金融安全的考慮而裁撤其準入資格,其余擬接納
該跨國銀行準入的東道國也會以跨國銀行有不良"前科"為由,拒絕跨國銀行準入本國證券業務的申請。
三、我國銀行跨營證券業的模式選擇與法律監管
(一)我國商業銀行跨營證券業的模式選擇
在商業銀行跨營證券業的組織形式上,世界范圍內存在著全能銀行制、銀行持股公司制、異業子公司制三種主要模式
。三種模式各有利弊,并不存在孰優孰劣的問題,主要是看哪一種模式最契合中國的國情,最符合商業銀行證券業務的發展特
點。
我國現行的金融經營體制,實際上屬于分業體制下的業務交叉,而非混業經營體制,這決定了以金融混業經營為生存
環境的全能銀行制在我國不可能有立足之地。首先,全能銀行制不符合我國《商業銀行法》關于銀行不得向非銀行金融機構或
企業投資的禁止性規定,商業銀行不可能以"聯合型"的獨立法人資格兼營傳統商業銀行業務與證券業務；其次,由我國現行
的商業銀行制演化為全能銀行制,是一個劇烈的制度性變革,涉及金融資源重組、監管體制變革、社會觀念更新等諸多方面,
從中外的歷史經驗教訓來看,體制性變革的風險是最大的金融系統性風險,對此應審慎行事；再次,全能銀行制將非銀行金融
活動的高風險引入社會金融公共安全網中,為最終貸款人增加了負擔,并增加了金融體系的脆弱性和傳導性風險,在缺乏存款
保險安全網的我國,全能銀行經營失敗或倒閉的風險造成的損害尤其嚴重；最后,根據WTO金融服務協議的規定及我國的入
世承諾,我國對外資銀行的業務范圍在入世后5年內基本適用"國民待遇",如果此時引入全能銀行制,無疑外資銀行是最大
的受益者,國內銀行無論在規模、資源還是經驗上都難以與跨國銀行相抗衡。
銀行持股公司制與異業子公司制均屬"機構分離型"模式,即主要從事證券業務的機構均與銀行本身相分離,但二者
的產權紐帶卻有很大的差異。銀行持股公司是持有銀行25%以上股權或對銀行實施"事實上控制"的公司,是銀行的持股母
公司,而異業子公司是銀行創立并注資的從事非銀行金融業務的附屬機構,是銀行的子公司,二者與銀行間持股與被持股的關
系截然相反。這一區別決定了銀行持股公司制是目前我國商業銀行跨營證券業唯一可行的模式。因為我國《商業銀行法》第4
3條禁止銀行向非銀行金融機構和企業投資,也就意味著在法律意義上商業銀行不得創設從事非銀行業務的子公司,直接堵塞
了商業銀行運用異業子公司開展證券業務的途徑。但是,法律并未禁止銀行的股東,即銀行持股公司從事證券業務,作為銀行
的母公司,銀行持股公司既可以自行從事證券業務,也可創設具有獨立法人資格的證券子公司開展證券業務。在后一情形下,
銀行持股公司很可能升格為"金融控股公司",甚至成為規模龐大,經營多種金融業務的多元化金融集團,目前我國的金融集
團已初具雛形,其中一些多元化金融集團的跨國經營已初具規模。因此,雖然我國目前仍實行傳統的金融分業經營、分業管理
體制,但并不妨礙銀行業以銀行持股公司或是金融控股公司的形式參與證券業務。
(二)加強和完善我國對新興金融集團的監管
與銀行跨營證券業步伐加快,金融集團日漸興起的趨勢相對應,我國目前的監管模式和監管思路仍然停留在對單一金
融機構的單一業務監管上,已經產生了明顯的監管滯后和監管落空態勢。因此,借鑒國際監管規則,完善我國金融集團監管體
制,已是目前的當務之急。
首先,我國應確定對金融集團承擔主要監管責任的主監管機構和進行信息協調的協調員。
從我國目前金融集團的發育情況來看,大多以銀行資本為主體,且與其它監管機構相比,中國人民銀行的監管經驗和
監管資源較為豐富,因此目前宜由中國人民銀行承擔對金融集團的主要監管責任,并且可由其兼任協調員之職,定期召集央行
、證監會、保監會三大監管部門的聯席會議,互通有無,實現對金融集團的協同監管。有論者曾建議仿效英、日等國,以一個
統一的監管機構來管理全能化金融集團,筆者認為此模式在我國現階段并不足取,理由有三:第一,此模式雖可改變"分別監
管"帶來的弊害,實現對金融集團的統一、綜合監管,但涉及監管機構的新建和監管體制的變革,實現難度較大；第二,我國
目前金融集團的發展尚處起步階段,其風險因素尚不顯著,沒有必要以監管體制的根本性變革為代價對其進行金融監管；第三
,對金融集團的監管雖有英、日模式,但也存在美國、法國的分離監管模式,二者各擅勝場,并不存在孰優孰劣的問題。只要
借鑒國際監管規則,明確主監管機構的監管職責,再借助協調員的協調與中介,分別監管模式同樣也能實現對金融集團的有效
監管。
其次,參照國際慣例,建立和完善"兩墻"制度,防患于未然。
"兩墻"即"防火墻"和"中國墻",一直被認為是防范銀證融合利益沖突,阻隔金融集團風險蔓延的有力武器。我
國目前僅有"法人防火墻"的原則性法律規定,"業務防火墻"和"中國墻"制度在立法上均付諸闕如。實踐中雖有一些金融
集團開始模仿發達國家的運營模式創設"兩墻"制度,但并不完備,也不統一,嚴重阻礙了金融集團在我國的發展。
從西方國家的立法看,一項完善的"防火墻"制度必須包含兩大構成"法人防火墻"和"業務防火墻"。后者又可細
分為"資金防火墻"、"身份防火墻"和"管理防火墻"。"資金防火墻"是指禁止或限制資金在金融集團內的任意流動,除
了法定的股權投資之外,禁止以關聯交易的形式在集團內任意調配資金,如禁止將銀行存款拆入股市；"身份防火墻"是通過
辦公場所、營銷、設施上的分離實現集團內各個獨立法人的隔離,避免公眾的誤判,導致非接觸性風險傳導；"管理防火墻"
要求嚴格貫徹競業禁止,分設賬簿,實現管理機構和人員的分離。
"中國墻"是一種信息隔離制度,目的是為了防止金融集團各機構間有害的信息流動,杜絕濫用信息和內幕交易行為
的發生。從英美銀行集團的實踐來看,一項有效的業務防火墻機制至少應滿足如下一些條件:
1、金融集團各部門應制訂和散發正式的行為守則。
2、集團內應設立專門的部門或人員負責該守則的執行。
3、上述專門機構與人員應定期、經常地監督、檢查守則的執行情況。
4、應確定可能存在嚴重利益沖突和信息泄露風險的重點防范部門,備有突發性事件的應急處置方案。
5、對機構職員進行培訓,教育和警誡他們不得濫用或泄露內幕信息。
6、應當制訂跨部門信息流動的標準程序,并嚴格遵照執行。
7、應當對公司所有的交易、咨詢及其它業務登記備案。
再次,以適宜性要求完善我國金融集團管理層和重要股東的任職資格審查制度。
對于金融機構高級管理層的任職資格,我國歷來是較為重視的。央行下發的兩份重要文件------2000年《
金融機構高級管理人員任職資格管理辦法》和2002年《外資金融機構管理條例實施細則》分別從學歷、資格證書、工作經
驗、違法犯罪記錄、競業禁止、個人操行、財務狀況等方面對金融機構高級管理人員的任職資格作了詳盡規定,其完備程度達
到了甚至超過了金融集團監管的國際標準。但是,對于金融集團內重要股東的任職資格,不僅立法上付諸闕如,實踐中也未引
起監管當局足夠的重視,成為我國金融集團適宜性要求的一項空白。許多不法公司利用上述漏洞,兼任多家金融機構的股東,
大肆從事違法違規投機活動(如將信貸資金違規拆入股市等),嚴重危及金融集團的穩健性。因此,我國應盡快出臺法規,從
違法前科、商業信用和財務狀況等方面,對金融集團重要股東的任職資格作出規定,以杜絕"害群之馬"混入金融集團。
對管理層的處置可以通過辭退、解雇或執業資格限制等方式進行,但對不符合適宜性要求的股東如何處置,是一個非
常棘手的問題。就此,筆者不揣冒昧,提出幾種方案供監管實踐中選擇適用:(1)強制退股或強制股權轉讓,由于此種方式
會改變金融機構的股權結構,并涉及公司法上的抽回投資和股權轉讓限制,故僅在極端情況(如大多數股東喪失了對該股東的
信任感)下采用；(2)補齊任職資質,這種方式僅在情勢尚有挽回余地時適用,如不符合財務狀況要求的股東可尋求外部資
金支持以改變財務狀況,但在不符合品質條件的情況(如股東的商業信用不佳)下,這種措施便毫無用武之地；(3)以股東
會決議的方式對股東權作出限制,這種方式有一定法理依據:不符合任職條件而成為金融機構股東,即股東資格有瑕疵,相應
地,為了避免該瑕疵影響其決策或因濫用權力給金融機構帶來危害,就其股東權(如表決權)作出一定限制是必要的,但這種
作法似乎有違"同股同權"的原則,實踐中易招致爭議；(4)外部制裁措施,即由監管機關即予外部懲戒,如罰款等,這種
措施的適用面廣,但似乎對不合格股東的懲戒作用并不明顯,也無法恢復金融集團的穩健性。
|
新浪精彩短信
