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-余暉
經(jīng)濟(jì)學(xué)在解釋政府管制之合理性時，總是以自由市場存在著“失靈”為根據(jù)。這些失靈包括“公共產(chǎn)品”(如航標(biāo)燈)、“自然壟斷”(如固定電話網(wǎng)、輸電網(wǎng))、“內(nèi)部不經(jīng)濟(jì)”(如隱瞞產(chǎn)品質(zhì)量和工作崗位安全信息)、“外部不經(jīng)濟(jì)”(如環(huán)境污染、自然資源濫采)等。為了克服這些市場失靈，政府理應(yīng)以維護(hù)公共利益為己任，積極采取準(zhǔn)入、定價、標(biāo)準(zhǔn)、反
壟斷以及監(jiān)督、檢查、處罰等行政管制政策和手段，對個人從事經(jīng)濟(jì)活動的資格、范圍甚至手段進(jìn)行限制。
遺憾的是，在政府管制最發(fā)達(dá)的美國，大量研究文獻(xiàn)顯示政府管制并沒有達(dá)到上述目的，不但沒有克服市場失靈，反而大大增加了企業(yè)、消費(fèi)者和納稅人的成本。因此從社會福利改善的角度來說，大多數(shù)管制是不劃算的，劃算的只是那些管制者和被管制的企業(yè)，因?yàn)楹笳摺安东@”了前者后，就可以合法地搓揉競爭者和消費(fèi)者了。政府管制實(shí)際上成為利益集團(tuán)之間財富再分配的手段。好在美國及其他西方發(fā)達(dá)國家的代議制度，使得任何利益集團(tuán)都無法永遠(yuǎn)保持其來自政府管制者的“恩惠”。1980年代以來的大規(guī)模的私有化、取消管制、限制管制、回歸市場的運(yùn)動，就是對“福利國”和“管制國”無限擴(kuò)張的深刻反思和徹底反叛。
與資本主義國家對經(jīng)濟(jì)的干預(yù)相比，我國改革前的計劃經(jīng)濟(jì)可以說是一種全面而徹底的國有化和管制，其理由自然不是上述各種經(jīng)濟(jì)學(xué)的解釋，而是為了實(shí)現(xiàn)一種烏托邦式的理想。因此，20多年來的改革實(shí)際上是一場逐漸拓展的放松管制的運(yùn)動，它的主要特征是在保持國有企業(yè)主導(dǎo)地位的同時，由競爭性產(chǎn)業(yè)開始，然后在某些壟斷性產(chǎn)業(yè)，逐步引入民間和國外資本。這種變化，體現(xiàn)在政府管理機(jī)構(gòu)身上，就是由運(yùn)動員到裁判的過渡，由具有私人利益的老板向代表公共利益的中立管制者的過渡。應(yīng)該說，這種過渡是極其困難的。困難的原因在于：第一，國有企業(yè)畢竟代表著一種正統(tǒng)的意識形態(tài)，民間企業(yè)則處于被歧視的地位；第二，公共財政和公務(wù)員制度建設(shè)的滯后，使得某些政府官員難以舍棄既得的權(quán)利，他們甚至要通過各種尋租的方式維持自身的體面生活；第三，政府職能的調(diào)整和弱化遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于經(jīng)濟(jì)改革的步伐，大量不合理的管制權(quán)力依然被政府保留和繼續(xù)產(chǎn)生；第四，權(quán)力制衡機(jī)制的不完善，使得民間經(jīng)濟(jì)主體難以在其合法權(quán)益受到侵害時得到補(bǔ)償。因此，我們經(jīng)常發(fā)現(xiàn)，在本來不應(yīng)該存在特許權(quán)的地方，政府仍然不舍得松手；而且特許權(quán)的分配往往采取暗箱操作被不公平地授予某些利益集團(tuán)；更有甚之，以前政府習(xí)慣于和國有企業(yè)結(jié)成利益同盟，現(xiàn)在，政府則把權(quán)力的濫用和尋租的范圍擴(kuò)展到外商和新生的私人利益集團(tuán)。正是這種權(quán)力的濫用和難以制約，在存在市場失靈的地方加重了市場失靈的程度，在不存在市場失靈的地方創(chuàng)造出了市場失靈，而這些恰好是更危險的政府管制的失靈。
正是在這種制度變遷的背景下，北京出租車業(yè)的壟斷現(xiàn)象，堪稱政府管制失靈的一個經(jīng)典案例。我斷定，不管中國經(jīng)濟(jì)時報針對這一典型案例的調(diào)查報道對北京市政府未來出租車行業(yè)的管理將產(chǎn)生怎樣的影響，它都將被載入我國政府管制改革的史冊。任何與政府管制有關(guān)的學(xué)者、官員、企業(yè)、從業(yè)者都將難以忘記它。作為一個長期研究政府管制的學(xué)者，我非常愿意從理論的角度來具體分析這一具有普遍性的管制失敗現(xiàn)象，以驗(yàn)證上述關(guān)于管制失敗的觀點(diǎn)。
出租車行業(yè)是一個可完全競爭的行業(yè)，其從業(yè)者的進(jìn)入壁壘幾乎為零。如果有必要對它加以管制，只需要事前通過法律規(guī)定行業(yè)準(zhǔn)入的若干條件，如司機(jī)必須是身心健康的，無傳染病和精神病史、有若干年的駕駛經(jīng)歷以及上下限年齡的限制，再由申請司機(jī)向交通管制部門出具包括這些信息的真實(shí)文件，就應(yīng)該可以取得行業(yè)準(zhǔn)入資格，在進(jìn)行工商稅務(wù)登記后，即可開始營業(yè)。出租車的服務(wù)價格，可以通過公開聽證會的方式加以確定。事后的監(jiān)督，包括無理拒載、價格欺詐、繞路、車容和車內(nèi)衛(wèi)生等，則主要通過乘客投訴，由交通管理部門或司機(jī)自愿組成的行業(yè)協(xié)會進(jìn)行處罰。這中間根本沒有必要引入出租車公司。即便有出租公司存在，也應(yīng)該采取司機(jī)之間的股份合作制；或由出資人雇傭司機(jī)，形成勞資雇傭關(guān)系，司機(jī)只按市場平均工資獲得其收入，他的其他合法權(quán)益則受到法律的保護(hù)。
如該調(diào)查報道所示，北京市出租車管制的失誤之一，在于一開始就主要采取了向有掛靠單位的出租車公司無償頒發(fā)出租車經(jīng)營特許權(quán)的做法，這在1990年代初是可以理解的。但它卻埋下了管制失敗的禍根。我相信當(dāng)時的管制機(jī)構(gòu)并沒有尋租的動機(jī)，但正是這一制度安排使得大部分出租車公司靠司機(jī)的融資款玩兒起了“合法”的“空手套白狼”的剝削伎倆。我們尤其疑惑不解的是，當(dāng)時的工商管理部門是如何界定出租車公司的治理結(jié)構(gòu)的。
到1996年，“變相賣車”的問題暴露后，行業(yè)管制及政府其他相關(guān)部門沒有采取措施完善出租車公司的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整，使司機(jī)成為公司的股東或被雇傭者，明確司機(jī)的合法權(quán)益，而是再次錯誤地要求公司收回(實(shí)際上是低價收回)本屬司機(jī)購買的車輛，并且出文規(guī)定司機(jī)交納四、五千元不等的高額“車份錢”、五萬元以上的“風(fēng)險抵押金”，實(shí)際作為司機(jī)再次出資購買更新車輛的資金。這一典型的錯誤在1998年的“摘紅帽”和2000年開始的所謂“兼并聯(lián)合”的過程中進(jìn)一步被放大到令人觸目驚心的地步。出租車司機(jī)無可挽回地淪為現(xiàn)代“駱駝祥子”，其命運(yùn)開始由出租車公司任意宰割。
北京出租車管制失敗的第三種表現(xiàn)是，當(dāng)出租司機(jī)被出租車公司以濫集資、濫罰款(扣風(fēng)險抵押金)、不投保或少投保(包括出租車6個車險種和三個社會保險險種)、“黑”小錢、“鏟分”等手法嚴(yán)重侵害，不得不以高于常人2.5倍的工作時間賺取平均1800元左右的收入，并實(shí)際淪為城市弱勢群體時，居然沒有一個政府部門能夠出面維護(hù)他們的合法權(quán)益，北京市的高級法院甚至還出文明令不受理司機(jī)的維權(quán)訴訟！
讀到這些報道的時候，我禁不住潸然淚下。我難以相信這就是我生活了18年之久的中華人民共和國的首善之區(qū)！我曾感嘆每日清晨和下午接送小女上下學(xué)必須膽戰(zhàn)心驚地通過上地東西里之間的沒有紅綠燈和地下地上過道的車水馬龍的馬路時的情景，以及居住小區(qū)業(yè)主管委會歷經(jīng)一年而遲遲難以成立的窘境，可這與北京最文明的的哥的姐們相比，又算得了什么呢？他們畢竟是在“皮鞭”下茍且生存��！
北京出租車管制失敗的第四種表現(xiàn)是，由于國家的稅收和消費(fèi)者剩余的嚴(yán)重?fù)p失，目前的出租車管制，已經(jīng)無可辯駁地犧牲了社會利益的最大化。我們也許可以推論，出租車公司和北京市政府相應(yīng)的管理部門，已經(jīng)形成了牢固的利益同盟，它們在公開的秘密下，進(jìn)行著不光彩的收入再分配。否則，以北京人素有的大智慧，難道就無法自己去解開這團(tuán)亂麻？
在我國，政府管制的不當(dāng)和失靈導(dǎo)致市場協(xié)調(diào)機(jī)制失靈的例子可謂隨處可見，如民航票價的禁折、鐵路運(yùn)輸?shù)拈L期供不應(yīng)求、證券市場的公開圈錢化、城市房地產(chǎn)的泡沫、民間金融的缺乏、城市公共設(shè)施的瓶頸、民辦教育事業(yè)難以為繼、醫(yī)療機(jī)構(gòu)的以藥養(yǎng)醫(yī)、生產(chǎn)事故頻仍、生態(tài)環(huán)境惡化、遷移權(quán)的限制和就業(yè)歧視使農(nóng)民貧困化加劇、大量弱勢群體被排除在社會保障體系之外等等。可以說，如果不大力調(diào)整政府的職能，并徹底改革政府管理社會經(jīng)濟(jì)的方法，市場機(jī)制就永遠(yuǎn)無法在這些領(lǐng)域發(fā)揮其合理有效地配置社會資源的作用，三個代表的重要思想和黨的十六大精神就難以得到真正的落實(shí)。
中央和各地方政府正在大力推進(jìn)行政審批制度的改革，作為國務(wù)院行政審批改革領(lǐng)導(dǎo)小組專家咨詢組的成員，我深深感到行政審批制度改革的迫切性、艱巨性和長期性，但我也切身體會到中央政府的改革決心。隨著政府職能的逐步到位和行政審批、行政監(jiān)督制度的逐步完善，我相信北京的現(xiàn)代“駱駝祥子”的命運(yùn)最終會得到改善。但這需要社會各界的努力，因此我再次向中國經(jīng)濟(jì)時報的記者及其報道中那些勇敢的真名實(shí)姓者表示最真切的敬意！
(作者：中國社會科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所副研究員)
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