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第一類錯誤與第二類錯誤——關(guān)于我國外資銀行政策的看法
清華大學(xué)中國經(jīng)濟研究中心高級研究員王君：
總體看法
入世一年之后重新審視對外承諾的履行情況，與當(dāng)初作出這些承諾一樣，都涉及到深層次的理念問題。對外資銀行的限制與反限制、保護與不保護之間，有一條微妙的界線。這條線劃在那里，WTO規(guī)則并無具體規(guī)定，因此取決于當(dāng)局的價值判斷和知識。假如對競爭(來自外資銀行和內(nèi)資銀行兩方面)在一個有活力的銀行體系中的認識不夠、甚至對外資銀行持有懷疑和戒備，這條線就會劃在趨于限制性的那一邊。同樣，如果對銀行機構(gòu)和市場缺乏知識，為了保險起見，也會采取限制性措施。更何況限制的是外資，至少不會被人指控是民族立場有問題。銀行向國企貸款發(fā)生壞賬，不會被人懷疑是與私人企業(yè)家勾結(jié)，與此同理。以上舉例中的任何一項，都足以使決策向限制和保護的一方傾斜。
但這何嘗又不是說，假如把過度保護看作是數(shù)理統(tǒng)計中所說的第一類錯誤(type one error)，把過度開放比作是第二類錯誤，那么犯第一類錯誤的概率會大得多？因為即使犯了第一類錯誤，也會被認為是出于善意的、愛國的原因。而由于上述原因，第二類錯誤則可以和政治立場糾纏在一起。只有眼光、理念和專業(yè)能力達到一定高度，才敢于和能夠少犯第一類錯誤。
用經(jīng)濟學(xué)的眼光看問題，一定存在一條最佳的界線，能夠保證充分競爭，使金融服務(wù)與產(chǎn)品的供給達到最優(yōu)，使資源得到有效配置。而這種最佳狀態(tài)不排除讓那些效率低下和管理不善的銀行從市場退出。當(dāng)然也不排除通過競爭促進某些銀行的效率和管理水平的改善，從而成為競爭中的勝者。無論怎樣，消費者都得到了實惠。在實際部門，這種情況已經(jīng)屢見不鮮。從早期的家電產(chǎn)品到近來的移動電話，哪一件不說明問題？倘若這些部門一直在保護中，人民的福利水平肯定跟現(xiàn)在不一樣。象某國產(chǎn)家電在國際市場上成為具有競爭性產(chǎn)品，也會不可思議。其實銀行以及更廣義上的其他金融產(chǎn)品，在競爭的屬性上，與實際部門的產(chǎn)品與服務(wù)并無本質(zhì)上的不同。中國人在金融產(chǎn)品與服務(wù)上得到的質(zhì)量和數(shù)量，也必然要經(jīng)過一個類似的過程。同樣，中國的銀行業(yè)也避免不了一個通過競爭和重組而變得更加強大的過程。
在改革開放以后到中國加入WTO 15年左右的時間里，我國的銀行監(jiān)管當(dāng)局在保護本國銀行方面，可以說是殫精竭慮，并且也確實取得了成功：全世界所有的大、中銀行幾乎在中國都有分支機構(gòu)，但是由于地域、幣種、比例等等的限制，使得外資銀行在中國的市場份額按貸款計還不到2%。如果按存款計，則更是小得可憐。在有些年份里，由于各種原因，外資銀行的總資產(chǎn)還出現(xiàn)過連續(xù)下降的情況，例如1998年廣國投關(guān)閉以后。過去一年中，在華外資銀行總資產(chǎn)又一次出現(xiàn)下降。雖然其中必有結(jié)構(gòu)性等具體原因，但是與入世前人們的預(yù)期截然相反，值得認真分析對待。尤其有必要弄清楚，真正從保護中得到實惠的和受到傷害的是哪些部門和群體。
具體看法
對于那些以審慎名義作出的規(guī)定，可以見仁見智。以外資銀行分行營運資金的規(guī)定為例。雖說按照國際監(jiān)管慣例和原則，母行要對分支機構(gòu)的債權(quán)債務(wù)承擔(dān)全部責(zé)任，并且資本金和貸款損失準備金由總行在全球統(tǒng)一計提和管理，但是，如果所在國監(jiān)管當(dāng)局對外資銀行總行或母行的資本充足狀況和管理能力鞭長莫及，可以對其分行的營業(yè)執(zhí)照不予批準，或直接要求分行單列一定的營運資金，存放在指定的帳戶上。美國監(jiān)管當(dāng)局就有這種相當(dāng)于資本金的存款要求(capital equivalent requirement)。問題在于究竟多少為宜，沒有定論，因此也是容易產(chǎn)生爭議的領(lǐng)域。一般來說，硬性地規(guī)定一個偏高的比例，不如選擇適中偏低的比例，輔助以對于貸款損失或其他風(fēng)險過高的銀行，有針對性地提出風(fēng)險準備金要求。隨著中國監(jiān)管能力的改善，不排除在未來降低外資銀行分行營運資金門檻的可能性。
至于同業(yè)拆借的人民幣資金占自有負債的比例，可以說是資產(chǎn)負債管理的范疇。但是將某一類負債占總負債的比例固化，理論上很難說是審慎的需要，反倒容易被人理解為是要限制外資銀行人民幣資金的來源，以此限制其擴張速度。但是同時產(chǎn)生的最大問題是監(jiān)管者似乎在代替銀行決策，把本來應(yīng)該由金融機構(gòu)和市場按照商業(yè)原則作出的決定，用法規(guī)形式限制住了。因此，在達到了某種政策目的的同時，是否在監(jiān)管者功能定位這樣的更大問題上偏離了正確軌道？
外資銀行必須連續(xù)三年盈利才能獲準某項業(yè)務(wù)執(zhí)照的規(guī)定，在某些情況下也可能導(dǎo)致總體業(yè)務(wù)收縮。例如在收入增長受到限制的時候，通過壓縮成本或削減具有長期效果的資本項目投資等等，以維持賬面盈利，未必見得是明智的選擇。但是迫于準入政策的壓力，銀行完全可能選擇次優(yōu)的做法。
如果說其他條款有爭議的余地的話，那么讓外資銀行的每一項新業(yè)務(wù)品種都到監(jiān)管當(dāng)局那里申請批準，則未免太離譜，是典型的第一類錯誤。沒有人懷疑，在具體的業(yè)務(wù)問題上，銀行(無論本國的還是外國的)應(yīng)該比監(jiān)管者懂得更多。銀行更貼近市場與客戶，知道什么是需要的，什么不需要，以及風(fēng)險在哪里。在法律規(guī)定的大范圍內(nèi)，讓銀行自主決定開發(fā)提供什么產(chǎn)品，是一個現(xiàn)代銀行體系不斷通過金融創(chuàng)新和競爭提供最優(yōu)金融服務(wù)的前提條件。銀行監(jiān)管官員憑什么認為自己比銀行更明白？如果說在改革的初期階段，由于計劃經(jīng)濟的慣性，國有銀行沒有自我約束，政府和監(jiān)管者更多地對他們的行為給予關(guān)注，甚至某些情況下越俎代庖是不得已而為之的話，那么把這種做法移植到治理和控制較為完善的外資銀行頭上，則分明差強人意。如果再冠以國民待遇的名義，則有點像走共同落后道路的平均主義。實際上，由監(jiān)管當(dāng)局統(tǒng)一批準新產(chǎn)品與新業(yè)務(wù)，導(dǎo)致銀行因業(yè)務(wù)種類趨同而在宏觀上集聚系統(tǒng)性風(fēng)險，在微觀上使具體的銀行錯失市場良機、造成不平等競爭、最終使得金融服務(wù)產(chǎn)品與服務(wù)供給不足和質(zhì)量低下的例子，數(shù)不勝數(shù)。現(xiàn)在還把這一套照搬用于外資銀行監(jiān)管，難以作出理性解釋。
至于有些內(nèi)資企業(yè)到外資銀行開立外匯賬戶，需要當(dāng)?shù)赝夤懿块T批準的說法，其實并無法規(guī)依據(jù)，與其說是故意設(shè)置障礙，不如看作是執(zhí)行中上下信息的傳遞不夠暢通。這也說明在履行對外承諾方面，內(nèi)外都須經(jīng)過一段磨合，監(jiān)管部門的工作效率和服務(wù)質(zhì)量也需要一個改進的過程。
加入WTO以后，不等于所有人的認識會自動產(chǎn)生飛躍。要在法規(guī)和做法上既符合國際義務(wù)的要求，但是更重要的是又促進本國經(jīng)濟發(fā)展和人民生活的改善，千頭萬緒，因此不能苛責(zé)。但是也應(yīng)該清醒地認識到，既然走上了這條不歸路，不如積極地從建設(shè)性的方面多做文章。部門和行業(yè)的保護與限制性做法，最終傷害的是自己。中國已經(jīng)成為和繼續(xù)成為國際貿(mào)易大國。在國際上的政治經(jīng)濟地位已引起國際社會廣泛關(guān)注，甚至令很多人不安。隨著中國綜合國力的進一步提高，國際社會對中國履行國際義務(wù)和承擔(dān)責(zé)任的期待也會隨之上升。從民族立場出發(fā)，也尤其應(yīng)該把不必要的保護和限制最小化。要使我們的法規(guī)政策符合一個負責(zé)任的大國的地位和形象，僅僅有政治領(lǐng)導(dǎo)人的承諾是不夠的，還需要各政府部門和行業(yè)主管部門官員在理念與專業(yè)能力上有相應(yīng)的長進，這樣才不至于在那些本來不需要保護的地方做過了頭，反而傷害了改革開放的長遠和整體利益。
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