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盡管德語(yǔ)和中文之間在交流上有某種障礙，但中國(guó)專家還是和德國(guó)反壟斷局的兩位專家找到了共同語(yǔ)言。9月16日
，在天則經(jīng)濟(jì)研究所舉辦的“反對(duì)行政壟斷，打破地方保護(hù)——能源(電力)研討會(huì)”上，有關(guān)專家認(rèn)為，構(gòu)筑反壟斷制度必
須協(xié)調(diào)好行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)與反壟斷機(jī)構(gòu)之間的權(quán)力關(guān)系，用法律求得監(jiān)管與反壟斷的平衡，合理配置權(quán)力，降低經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)
成本，使兩者共同推動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)秩序的形成。
放開電力市場(chǎng)：壟斷者的遠(yuǎn)憂近慮
“長(zhǎng)期以來，有一些論者用‘電力供求瞬時(shí)平衡，發(fā)、輸、配、售必須保證安全穩(wěn)定運(yùn)行’等電力生產(chǎn)運(yùn)行特點(diǎn)為理
由，反對(duì)打破電力壟斷局面。”電力行業(yè)老專家、中國(guó)投資協(xié)會(huì)地方電力投資委員會(huì)顧問陳望祥在研討會(huì)上說。
“從德國(guó)的開放進(jìn)程中可以發(fā)現(xiàn)，”德國(guó)反壟斷局局長(zhǎng)博格教授，專門用德國(guó)的反壟斷經(jīng)驗(yàn)來現(xiàn)身說法：“電力市場(chǎng)
的開放并沒有影響能源市場(chǎng)安全，原先存在的對(duì)電源建設(shè)再投資的憂慮也沒有必要，在自然壟斷領(lǐng)域也沒有出現(xiàn)壟斷程度增高
的現(xiàn)象。”
博格說，買電同購(gòu)買普通的商品一樣，要把權(quán)利交給市場(chǎng)參與者，只有這樣，他們才知道電力入網(wǎng)價(jià)格是否扭曲，競(jìng)
爭(zhēng)是否合理，這有利于各方的信息交流。在這個(gè)過程中，國(guó)家的意志不能參與太多，而應(yīng)給參與市場(chǎng)者以最大的權(quán)利和自由。
中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所憲法行政法研究室主任周漢華認(rèn)為，伴隨著競(jìng)爭(zhēng)的引入和規(guī)制的減少，一方面是政企分開
，政府宏觀政策職能與監(jiān)管職能的分離；另一方面則是競(jìng)爭(zhēng)法在基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的逐步適用和范圍的擴(kuò)大。競(jìng)爭(zhēng)越深入，規(guī)制越
減少，反壟斷機(jī)構(gòu)與競(jìng)爭(zhēng)法在基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)治理結(jié)構(gòu)中的地位就越突出。
根據(jù)各國(guó)反壟斷法律，反壟斷主要針對(duì)三個(gè)領(lǐng)域中的獨(dú)占權(quán)力：一是不同公司之間縱向或者橫向的協(xié)議瓜分市場(chǎng)行為
；二是一家公司濫用市場(chǎng)支配力的行為；三是不同公司之間的結(jié)構(gòu)聯(lián)合行為，包括合并、交換股票或者資產(chǎn)、合資、交叉持股
等。
博格認(rèn)為，德國(guó)反壟斷局的主要任務(wù)就是防止公司濫用自己的壟斷地位獲取不正當(dāng)利益。
然而在中國(guó)，由于某些原因，基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)仍然需要強(qiáng)有力的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，競(jìng)爭(zhēng)機(jī)構(gòu)的介入在某些情況下必然會(huì)引起兩
者之間的管轄權(quán)沖突，有時(shí)甚至?xí)霈F(xiàn)兩個(gè)機(jī)構(gòu)之間的不同結(jié)論，使經(jīng)營(yíng)者的決策面臨諸多不確定性。
產(chǎn)業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)：已經(jīng)不能適應(yīng)反壟斷需要
周漢華認(rèn)為，由于我國(guó)長(zhǎng)期缺少專門的反壟斷法律與反壟斷機(jī)構(gòu)，在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，類似于國(guó)外的反壟斷執(zhí)法權(quán)力一
直配置在政策部門和產(chǎn)業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。工商局雖具有處理不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的權(quán)力，具有某種專門反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的雛形，但實(shí)際
上，我國(guó)的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為與國(guó)外的壟斷行為具有本質(zhì)上的差別，工商局的反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)職能不同于典型的反壟斷職能。
“在基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)不但未能形成有序的競(jìng)爭(zhēng)，反而使行政性壟斷成為社會(huì)廣泛關(guān)注的熱點(diǎn)，使產(chǎn)業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)成為眾多
批評(píng)的對(duì)象。”周漢華分析現(xiàn)階段中國(guó)產(chǎn)業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)面臨的尷尬處境，產(chǎn)業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)已經(jīng)失去了繼續(xù)單獨(dú)行使反壟斷執(zhí)法權(quán)力
的合法性與社會(huì)認(rèn)同。他認(rèn)為，必須對(duì)這種權(quán)力配置進(jìn)行根本性的變革，發(fā)育專門的反壟斷機(jī)構(gòu)與反壟斷機(jī)制。
用法律求得監(jiān)管與反壟斷的平衡
在如何配置監(jiān)管機(jī)構(gòu)與反壟斷機(jī)構(gòu)權(quán)力的問題上，周漢華強(qiáng)調(diào)，必須在兩極之間求得某種平衡，不能偏廢任何一種權(quán)
力的作用。比如在建立反壟斷機(jī)構(gòu)與監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的合作機(jī)制上，對(duì)于不正當(dāng)定價(jià)和瓜分市場(chǎng)協(xié)議之類的壟斷行為，應(yīng)該由反
壟斷機(jī)構(gòu)處理；而對(duì)于發(fā)放許可，確立主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商應(yīng)該收取的價(jià)格或者保證普遍服務(wù)等問題，應(yīng)該由監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。
同時(shí)，周漢華認(rèn)為，在監(jiān)管機(jī)構(gòu)與反壟斷機(jī)構(gòu)之間還應(yīng)該構(gòu)筑多樣化的權(quán)力配置格局。在制定反壟斷法，設(shè)立專門的
反壟斷機(jī)構(gòu)的同時(shí)，必須對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的相關(guān)部門法律，如鐵路法、民航法、電信法和電力法等進(jìn)行制定或者修改，明確產(chǎn)
業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)在反壟斷執(zhí)法體系中的地位和作用。
國(guó)務(wù)院體改辦經(jīng)濟(jì)體制與管理研究所高世楫博士認(rèn)為，隨著中國(guó)行政壟斷的不斷被打破，市場(chǎng)的不斷發(fā)展，不同的市
場(chǎng)主體共同構(gòu)成了多元化的利益格局。現(xiàn)階段，政府有必要在構(gòu)建市場(chǎng)主體、，建立市場(chǎng)規(guī)則和放開市場(chǎng)準(zhǔn)入等方面著力，來
維護(hù)市場(chǎng)秩序，促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)發(fā)育，讓市場(chǎng)發(fā)揮配置資源的作用。要界定市場(chǎng)與政府的關(guān)系，要有一定的法律基礎(chǔ)，必須在法律上
體現(xiàn)出來，廢除各種行政性的市場(chǎng)準(zhǔn)入壁壘。
現(xiàn)有壟斷產(chǎn)業(yè)部門法律須修改
周漢華說，壟斷產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)行立法與行政管理制度根植于傳統(tǒng)的認(rèn)識(shí)之上，未能反映對(duì)現(xiàn)代監(jiān)管制度的最新認(rèn)識(shí)。雖然
國(guó)內(nèi)理論與實(shí)務(wù)部門這兩年對(duì)監(jiān)管理論與制度的認(rèn)識(shí)有了很大進(jìn)展，但民航法、電力法、鐵路法、電信條例、煙草專賣法等專
門法律還是反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法、價(jià)格法等一般法律，都未能體現(xiàn)現(xiàn)代監(jiān)管制度的要求，尤其在監(jiān)管權(quán)力的配置、執(zhí)法程序、管制
手段等方面均存在嚴(yán)重不足。
周漢華以價(jià)格法為例分析說，該法雖然制定于1997年，但對(duì)價(jià)格手段性質(zhì)的認(rèn)識(shí)仍然存在模糊，許多規(guī)定實(shí)際上
是將價(jià)格手段純粹作為宏觀調(diào)控手段使用，忽視了價(jià)格管制是微觀監(jiān)管的重要手段。這種認(rèn)識(shí)直接導(dǎo)致了價(jià)格法將定價(jià)權(quán)、價(jià)
格違法執(zhí)法權(quán)直接配置給國(guó)家計(jì)委這樣的宏觀政策部門，并在定價(jià)方式上無法引入激勵(lì)式管制方式。這就使價(jià)格管理制度與現(xiàn)
代監(jiān)管制度嚴(yán)重脫節(jié)，并造成實(shí)踐中的各種部門矛盾與利益沖突。
周強(qiáng)調(diào)說，反壟斷法遲遲不能出臺(tái)，延緩了反壟斷制度的建立，并固化了傳統(tǒng)的行政管理方式，繼續(xù)以事前審批管理
方式代替事后反壟斷方式。反壟斷制度的遲遲不能建立，使得反壟斷不得不繼續(xù)依靠產(chǎn)業(yè)管制部門與宏觀政策部門，以電信領(lǐng)
域監(jiān)管和價(jià)格執(zhí)法領(lǐng)域最為明顯。這就造成了政府部門間的角色錯(cuò)位，無法形成反壟斷的制度結(jié)構(gòu)，也不可能形成自由競(jìng)爭(zhēng)的
市場(chǎng)秩序。
目前，國(guó)家經(jīng)貿(mào)委電力司、國(guó)家計(jì)委價(jià)格司均屬內(nèi)部司局，無對(duì)外發(fā)文權(quán)；煙草局作為委管國(guó)家局，也無權(quán)制定規(guī)章
。從可受監(jiān)督性來看，不論是行政監(jiān)督、立法監(jiān)督還是司法監(jiān)督，目前都未能形成一套科學(xué)的體系與可操作的制度。由于沒有
有力的監(jiān)督，國(guó)家也就不敢對(duì)這些監(jiān)管機(jī)構(gòu)放權(quán)。實(shí)際上陷入一種既沒有權(quán)力，又不受監(jiān)督的矛盾之中。
“如果對(duì)壟斷行業(yè)先改革，會(huì)因?yàn)楝F(xiàn)行法律的規(guī)定而受到制約；如果先立法或修法，則會(huì)使立法與改革脫節(jié)。”周漢
華認(rèn)為，目前出現(xiàn)了改革與立法兩難的局面。(單繼林朱菲娜)
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