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稅收問題是近來的熱點。由于這幾年我國稅收的快速增長與GDP的平穩增長呈現出明顯的反差,而刺激內需又需要
相應的措施,因此在稅收問題上引發了不少爭論。尤其在減稅問題上,主張減稅的理由歸結起來有三點:一是稅收的快速增長
產生緊縮效應,與當前實行的積極財政政策相悖；二是減稅可以刺激內需擴大；三是減稅已經成為世界潮流,一些西方發達國
家紛紛推出了減稅計劃和方案。孤立起來看,這些說法似有道理。但從另一個角度來看,或許更切合實際,即在我國目前的情
況下,減稅有效嗎?減稅刺激內需是無條件的嗎?稅收增長
帶來的緊縮效應在任何條件下都會產生嗎?值得探討
一、從政府配置資源的角度來分析,近年我國通過稅收增長來擴大政府配置資源的份額是一個可取的選擇
在現代市場經濟社會,資源的配置機制一是市場,二是政府,兩者并行不悖,而且相互補充,互為條件。如果經濟出
現問題,過冷或過熱,都表明市場機制運轉失常,一般都需要政府來干預。尤其在經濟過冷的情況下,往往需要通過擴大政府
配置資源的份額來實現對經濟的干預。
政府配置資源,首先要集中一部分社會資源,其集中的手段有三個:一是稅收,二是收費,三是舉債。一般地說,其
選擇的順序首先是稅收、收費,然后是舉債。我國經濟目前處于一種內需不足的狀態,這說明市場配置資源出現功能性失調,
需要政府通過擴大資源配置份額來干預經濟運行,彌補市場的暫時失調,以提升經濟增長的力度。
從靈活性看,舉債比調整稅收制度更方便。故自1998年以來,政府首先選擇了舉債這個手段,即通過大規模發行
國債來擴大政府配置資源的份額,以促進經濟增長提升(見附圖)。但與此同時,并不排斥稅收手段的運用,也就是通過稅收
的增長來實現政府配置資源份額的擴大。這幾年稅收的快速增長,客觀上起到了這個作用。
從擴大政府資源配置份額這個角度來看,稅收和舉債所起的作用一樣,而且都意味著當期的市場配置資源份額減少。
在一定時期內,可支配的資源是有限的,而且是一定的,若政府配置的份額擴大,同時也就表明,市場配置的份額減少。其不
同之處在于給人的感覺不同,即在所謂的"財富效應"上有分別。納稅是財富的所有權轉移,歸政府所有,自然也就交由政府
支配；而購買國債是財富的支配權轉移,交由政府支配,但所有權不變。從都是"交由政府支配"這一點看,稅收和舉債毫無
二致,二者都有數量上的"擠出效應"。若認為政府干預是必須的,擴大政府配置資源的份額也是應該的,那么,是增加稅收
,還是增加舉債,在一定時期內是等價的。我國宏觀稅負明顯偏低,客觀上使我們具有一定的增稅空間,用來作為擴大舉債的
配套事項,以支持政府反周期宏觀調控,并彌補政府公共職能的缺位方面。
二、從擴大社會有效需求的角度來分析,我國近年如大規模減稅未必能夠有效擴大內需,而稅收的增長卻未必會抑制
內需
擴大社會有效需求,可以有三種路徑選擇:一是單一性擴張政府支出,二是單一性減稅,三是既擴張政府支出又減稅
。從我國當前的情況分析,更適宜于采用第一種選擇,即擴張政府支出,而不是減稅。這是因為:
1、我國現行以流轉稅為主、所得稅為輔的稅制結構,制約了減稅對擴大內需的有效性。我國目前的稅制結構是以間
接稅為主體,2001年增值稅、消費稅和營業稅三稅的比重高達65.42%(含海關代征的兩稅),而企業所得稅和個人
所得稅相加僅占稅收收入的24.91%。在這樣的稅制結構下,實施減稅難免大打折扣,甚至可能引起物價下跌,加劇持幣
待購的社會心理,造成需求進一步萎縮。若對個人所得稅采取減稅措施,對收入分配的改善難以起到促進作用,相反,可能會
使收入分配差距進一步拉大,因為這對低收入階層不會帶來任何好處,他們無稅可減。若是減企業所得稅,對增強企業的投資
能力有一定的作用,正因為如此,近年我國"局部減稅"是把鼓勵企業投資的所得稅抵免作為要點之一的固定資產投資方向調
節稅的停征作為配合。
因此,只要稅收增長帶來的稅收收入不變成財政盈余,把這些錢全部都花出去,從總量上看,不會造成需求緊縮。若
是將增加的稅收收入更多地用于轉移支付,改善社會低收入階層的收入狀況,那么,稅收快速增長不但不會導致需求減少,與
積極財政政策相悖而抵消力量,而且還有助于擴大社會有效需求。
2、從投資的"規模性要求"來看,減稅對企業增加投資的刺激效應較弱。我國的稅收收入主要來自于企業,家庭對
稅收增長的貢獻雖然在日益擴大,但現在仍不是主體。在這樣一種稅制結構基礎上,減稅主要落在企業部門,對擴大有效需求
作用有限。因為企業對擴大內需的作用主要體現在投資的增加,而投資的增加是有"規模性要求"的,就是說,達不到一定的
資金規模,企業即使手中有錢,也沒有辦法進行投資,并非給企業減少了一塊錢的稅收,企業就可以增加一塊錢的投資。
當然減稅可以為民營企業提供一個更好的利潤預期,從而增強民營企業投資的信心。但在分配秩序沒有好轉的情況下
,可能是這邊減稅,那邊卻在增加收費、攤派。因此,這方面的條件沒有具備,即使減稅也是白搭。與其把注意力放在相對比
較規范的稅收上,不如把重點放在各種非稅收入的整頓方面,減少各種五花八門的亂收費、亂攤派,比減稅更有助于企業利潤
預期的形成,增強企業投資的信心。這幾年我國的實際情況,正是把減輕企業非稅負擔作為重點。
3、我國目前的通貨緊縮趨勢與市場疲軟狀況,其重要根源之一在于經濟結構扭曲引起經濟循環不暢,在這種情況下
,希望通過減稅來減輕企業負擔,刺激消費,調動投資,作
用將很有限。我國改革開放以來的經濟發展,是在兩個社會區域展開的:一是城市,二是鄉村。這兩個社會區域相對
隔離,只有一些小的"管道"使之聯系起來。而現行的產業結構和產品結構,以及它們的不斷升級就主要是在城市的自我循環
中形成的。城市的需求一旦飽和,"過剩"就是必然的了。這時候,我們自然想到了農村市場。但卻發現,相對隔離的農村市
場還處于比較落后的狀態,還沒有形成相應的需求能力。對于這種由"二元經濟結構"引致的內需不足,想靠減稅來解決問題
是無濟于事的。相反,在收入差距不斷擴大的狀態下,減稅還有可能會是雪上加霜,即收入差距的擴大,對社會有效需求會產
生抑制作用。
既然減稅的作用很小,不選擇減稅就是一種理性的選擇。而靠自然性增長和管理性增長因素實現的稅收增長,未必會
抑制社會有效需求的擴大。相反,從我國的實際情況看,這些年稅收的快速增長,不但沒有抑制內需,而且還對擴大內需起到
了積極的作用。因為,通過稅收這個手段,把零散的資金集中起來,再通過規模化的政府投資,就將潛在的需求變成了現實的
需求。此外,通過擴大轉移支付,調節收入差距,也有助于社會有效需求的擴大。因此,我們認為,沒有理由對我國既定稅制
框架下近年來的稅收快速增長表示擔憂。
我國稅收近年為何快速增長
一、近年來我國稅收收入增長狀況
自1994年稅制改革以來,我國的稅收收入保持了較快的增長速度,年均增收1400多億元(見表1)。199
4年全國稅收收入5126億元,到1999年突破1萬億元,用了5年的時間；到2001年,全國稅收收入突破1.5萬
億元,只用了2年的時間。不難看出,我國稅收增長呈現出加速之勢。
那么,稅收的快速增長是怎么實現的呢?只有兩種可能的途徑:一是"制度性增稅",即提高稅率,或開辟新的稅種
,或擴大征收范圍；二是在既定的稅制框架下因經濟、管理、政策等因素變化而引起稅收增長。這幾年稅收的快速增長不是政
府主動"增稅"造成的,而是通過第二種途徑來實現的,是以下三個因素綜合作用的結果(見表2)。
1、"自然性增長"因素。近年來我國實施積極的財政政策,加大經濟結構調整力度,經濟規模不斷擴大,經濟效益
不斷改善,GDP一直保持著7%以上的持續穩定增長。尤其從2000年起,國民經濟出現了許多積極的變化,國有企業改
革取得了階段性成果,2001年GDP已達9.59萬億元以上,這就為稅源擴大、稅收增加奠定了堅實的基礎。2001
年全年由于經濟增長直接帶來的稅收增收達1200億元左右,約占全年稅收增收總額的46%。
2、"管理性增長"因素。這是指在現有稅制框架下,稅收增長是通過加強稅收征管而實現的。這幾年之所以有稅收
的快速增長,一個重要的方面,就是通過完善征管體系,強化征管力度,堵塞漏洞,減少了稅收流失而實現的。據測算,20
01年稅務系統加強征管增收近700億元左右,約占全年稅收增收總額的26%。而"政策性增長"因素多為一次性因素,
在不同時期是不同的。如1999年打擊走私,關稅猛增800多億元,占了當年稅收增量的一半多。在其他年份,這個增收
因素的作用就大大減弱了。而2000年、2001年的政策性增長因素主要是優惠政策到期。
3、"政策性增長"因素。我國近年稅收的快速增長同時還伴隨著一系列政策性減稅措施,最明顯的是固定資產投資
方向調節稅,從1999年7月1日起按稅率減半征收,2000年暫停征收,近兩年每年減稅額達到200億元。另外,還
有企業進行技術改造時,國產設備投資可以抵免企業所得稅(以不超出當年所得稅新增額40%為限)；房地產二級市場的稅
收減收50%；對集成電路和軟件企業實行了多種稅收優惠,等等。這些政策性減稅措施的出臺,一定程度上減緩了稅收的增
長速度。
進一步從各個稅種來分析,稅收的快速增長在各個稅種之間的分布是極不平衡的,而且在不同的年份也表現出明顯的
差異(見表3)。
從1999年的情況來看,稅收增長主要落在直接稅上,企業所得稅和個人所得稅的增長均在兩位數,尤其是個人所
得稅的增長達到22.3%。間接稅的增長主要落在海關代征稅收,成為這一年增收的主要因素。國內兩稅及營業稅等大稅種
的增長并不高,還低于GDP的增長速度。
到2000年,直接稅和間接稅的增長齊頭并進,均處于超速增長的狀態。企業所得稅和個人所得稅的增長在上一年
較高基數的基礎上繼續攀高到40%以上,成為這一年稅收快速增長的重要推動力。間接稅的大頭稅種增值稅、營業稅出現了
跳躍性的增長,再加上海關代征稅收的增長仍處于高位,以及證券交易印花稅的突發性增長,使間接稅成為稅收快速增長的主
要力量。直接稅和間接稅增長的同時攀升,帶來了2000年稅收增收首次突破2000億元。
2001年的特點是直接稅繼續保持著超高速的增長,企業所得稅和個人所得稅都保持在50%上下的增長速度。而
在間接稅中,連續幾年處于較低增長的消費稅現出加快的勢頭,達到7.8%；同時,增值稅和營業稅仍保持著兩位數的快速
增長。盡管印花稅出現了較大的負增長,但在主要稅種的快速增長帶動下,使2001年成為我國稅收歷史上增收最多的一年
。
二、稅收快速增長對經濟產生的影響
稅收對一定時期經濟的影響,主要與兩個因素相關:一是稅收的相對規模,亦即平均宏觀稅負。簡單地說,稅收規模
越小,其對經濟的扭曲性就越小(假設稅制結構等其他條件不變)；反之,則越大。這個因素可用稅收占GDP的比重來衡量
。二是稅收增量的相對規模,也就是邊際宏觀稅負。若是其他條件不變,稅收增量的相對規模越大,對經濟帶來的扭曲性就會
越大,反之則越小。這個因素可用一定時期稅收的增量占GDP增量的比重來表示。從上述兩個因素出發來分析我國近幾年的
稅收影響,可以發現:
1、稅收的相對規模不大,對經濟產生的影響力有限。近年來,我國稅收占GDP的比重在不斷地提高,稅收對經濟
的影響力在增強。在以間接稅為主導的稅制結構下,這種不斷增強的影響力的正面效應大于其負面效應。因為間接稅具有很強
的可轉嫁性,納稅人是A,而負稅人可能是B或C。這樣,納稅人的投資、儲蓄行為不易受到稅收的影響而產生扭曲,即導致
的"效率損失"相比于直接稅要小得多。而稅收占GDP比重的提高,強化了政府彌補市場缺陷的能力,有助于政府糾正市場
化進程中出現的各種偏差,從而優化整個經濟運行的環境。這就是當前稅收快速增長帶來的正面效應。不過,由于稅收的相對
規模仍不夠大,故由此帶來的正面效應也就有限。
2、邊際宏觀稅負明顯提高,對經濟產生的邊際影響力顯著加大。這是與稅收的快速增長分不開的。從1998年以
來的情況分析,稅收增量占GDP增量的比重都在25%以上,2001年這個比重更是高達39.7%。在間接稅為主導的
稅制結構下,這種邊際影響力的負面效應要大于正面效應。但非常重要的是:在近年我國出現通貨緊縮趨勢的情況下,宏觀層
面的上述負面效應被抵消了。進一步考慮到我國邊際宏觀稅負的提高,不是制度性調整造成的,主要來自于許多一次性因素的
影響,這樣,微觀層面的稅收扭曲性也就被縮小了。另外,還有一個更重要的情況,即邊際宏觀稅負的提高是在平均宏觀稅負
較低的條件下實現的,這進一步淡化了稅收快速增長帶來的負面效應。
總之,稅收快速增長會帶來多大的效率損失,取決于多種條件的組合,既涉及到稅制結構、稅收的相對規模大小、邊
際宏觀稅負變化的具體成因,也與當時經濟運行的冷熱狀態和特定條件的組合密切相關,單純依據稅收增長的快慢,是難以做
出準確判斷的。
專家建議
我國正處于經濟轉軌時期,要建立完善的社會主義市場經濟體系,不能不充分考慮政府的財政能力。健全的政府財政
是當前乃至今后一段時期內,我國政府在轉變職能的基礎上全面履行其各項職能,特別是社會穩定職能的基本保證。
衡量一國財政能力的大小,主要是看稅收收入占GDP的比重。1994年稅制改革以來,這個比重在不斷提高。但
與轉軌時期我國經濟社會對政府所要承擔的職責相比,這一比重仍然是偏低的。且不說與發達國家進行比較,就是拿發展中國
家來看,我國的這個比重也沒有高到可以承受總體性減稅的地步。依據我國產業結構調整和加入WTO的要求,以及當前我國
的實際情況,對稅負分布進行結構性的調整是應該的,但以降低稅負總水平來實施減稅則是不可行的。
從財政的可持續性來觀察,由于我國財政赤字擴大,整個財政的債務依存度居高不下,尤其是中央財政的債務依存度
更高。在這種情況下,如果沒有稅收收入的連續穩定增長,國家財政,尤其是中央財政將變得十分脆弱而不可持續。而我國稅
收的相對規模小,對經濟影響力相應地也很小。即使減稅20%,按去年的稅收規模計算,也只有3000多億元,只不過相
當于近兩年發行的國債規模,因此減稅的作用如何,是可以想象的。
提高財政收入占GDP的比重,是我國財政的期待目標。沒有一個強大健全的財政,宏觀經濟的穩定將變得十分脆弱
。財政是社會風險的集中承擔者,是經濟穩定、社會穩定的最后一道防線。正是因為有了近幾年來的稅收快速增長,才使財政
收入占GDP的比重不斷提高,為改革、發展、穩定,為國家的宏觀調控提供了財力保障,政府才有能力去解決社會發展中的
各種問題,如提高社會保障水平、加快生態環境建設、保障國家安全等等,同時也抑制著財政風險,提高了政府抵御各種公共
風險的能力。
表1、1994年到2001年稅收收入單位：億元、年份1994199519961997稅收收入51266
03869098234稅收增長率20.4717.7914.4319.18
年份1998199920002001稅收收入9263106821258115172稅收增長率12.50
15.3217.7820.60
表2、1998年到2001年稅收增長因素單位：億元、自然性增長管理性增長政策性增長年份稅收增量數額比重
數額比重數額比重1998102950048.652951.4——1999141960942.9——81057.
120001899109957.930015.850026.320012591120046.369026.67
0127.1
表3、1999年到2001年稅收增速在各稅種間分布(%)稅種名稱1999200020011.國內增值稅
7.316.716.82.國內消費稅2.12.27.8國內兩稅合計6.414.115.43.海關代征稅收78.
043.711.14.營業稅5.511.110.75.企業所得稅17.943.047.16.涉外企業所得稅19
.449.856.67.個人所得稅22.359.450.8其中：利息所得稅——87.18.資源稅0.11.55
.49.城鎮土地使用稅8.99.92.110.投資方向調節稅21.3——11.城市維護建設稅6.911.79.
212.印花稅—84.8-35.4其中：證券交易印花稅19.495.2-40.813.土地增值稅55.022.
923.114.房產稅15.114.29.215.車船使用稅8.712.15.516屠宰稅筵席稅7.111.1
-23.017.車輛購置稅———
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