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本刊記者趙義
不久前，國務院總理朱镕基當著審計署同志的面說：無論從職責和力量上看，審計工作只能加強，不能削弱。此時，他們心中十分明白這個表態的分量。
畢竟，在制度漏洞很多、公共財政基本框架尚未建立的轉型時期，“加強”一詞幾乎
可以等同于“已經暴露出一些問題”。不過，按照“三個代表”的重要思想，替老百姓看好政府各部門怎么花錢，是審計部門義不容辭的職責。尤其是，在黨中央果斷做出實行積極的財政政策的重大決策之后，在財政收入和財政支出高速增長的形勢下，審計工作更不能松懈。
政府被看得越來越緊，這對國人來說是個福音。
審計署打“老虎”
1999年6月26日，國家審計署審計長李金華在九屆全國人大常委會第十次會議上做審計工作報告。那一次，委員們給的掌聲特別多。因為那個報告是改革開放以來揭示中央部委和直屬單位問題最多也最詳盡的審計報告。審下不審上的慣例被徹底打破。根據報告，國務院53個部門和直屬單位，違法違規金額高達164.05億元。其中，43個部門擠占挪用財政資金31.24億元，用于彌補機關行政經費、建樓堂館所和對外投資等，平均每個部門7200多萬。比如，航天工業總公司挪用事業費2.04億元建廊坊培訓中心和綜合樓。
2000年審計署的報告的調門有所緩和，但對中央部委和直屬單位開炮的姿態未變。外經貿部、地質局、文物局、原國家糧食儲備局等被點名。根據報告，36個部門擠占挪用財政資金21.09億元，平均每個部門近6000萬元。比如外經貿部1998年將財政部撥付的盈虧繳撥資金6.70億元，借給了下屬的4家外貿公司。不過，總體看，情況相比以前開始好轉。
2001年審計署的報告顯示，審計署的審計監督起到了巨大作用。根據報告，違法違規資金已經下降到了56.22億元。39個部門挪用財政資金只有5.16億元。情況已經大大好轉。今年1月28日，李金華對記者說，截至2001年10月底，國務院各部門已歸還各類被挪用的財政資金105億元。
國內某媒體將審計署的這三份報告稱作是投向中央各部門的三把猛火，這個比喻并不過分。1999年的時候，國務院總理朱●基就指示，把審計報告公布出來。這個舉動受到了人大常委會的高度贊揚。2001年，李金華也提出，經過審計監督，力爭在3年左右時間使中央各部門不再出現大的違法違紀問題。
10%定律？
最近十分流行的電視劇《李衛當官》中有這樣一個十分有趣的情節：在赴任清河縣令之前，李衛向康熙皇帝打包票說，一定要把康熙給的5萬兩治水的銀子一個子不少地花在老百姓身上。事后，康熙對身邊的大臣說：李衛能把2萬兩銀子花在百姓身上，他就是個清官了。果然，李衛最后還是憑借女朋友是名門之后這點，才從掌握銀子的河道衙門那里拿到了2.5萬兩。自然，還少不了與身邊的師爺和包工頭們來一場游擊戰。
今非昔比。但是，當人們仔細閱讀審計報告的時候，便會發現，中央財政專項資金的投入中，滯留、截留、挪用等現象并不少見。1999年的審計報告中說，國務院有19個部門滯留欠撥財政專項資金累計33.73億元。比如科學技術部應撥未撥科學事業費、科技三項費和高技術研究經費等累計6.50億元。2000年的報告中說，20個部門滯留財政資金56.55億元。
筆者將審計報告中反映出來的問題進行了簡單的加減乘除處理后發現，在地方上，財政專項資金特別是中央財政專項資金用不到刀刃上的往往在10%這個比例左右徘徊。比如，根據2000年的審計報告，1997年到1999年上半年，中央和地方各級政府共向全國592個國定貧困縣投入扶貧資金488億元。而擠占挪用、虛列開支、轉移資金和私設“小金庫”43.43億元，占8%多一點。審計三峽移民資金53.60億元，其中有4.73億元被用于建辦公樓、宿舍和辦公司，占將近9%。審計移民城鎮資金19億元，其中有2.53億元被滯留和擠占挪用，占13%多一點。審計中央水利建設資金，查出擠占挪用水利建設資金用于建樓堂館所、投資入股和行政經費開支等30億元，占審計資金總額的10%。
10%當然不是一個什么定律。這要看截留挪用后的用途。比如，根據2001年的報告，審計46個重點城市排污費，財政、環保等部門截留挪用環保資金6.26億元，用于平衡預算、購房買車、經商辦企業等，占被審計資金的近20%。
也有比例雖小但影響頗大的擠占挪用問題，比如國債專項資金。2000年的審計報告中說，1998年新增發的1000億國債中，有的地方和單位改變資金用途，擠占挪用國債資金28.59億元。2001年的審計報告中說，102個國債重點建設項目中，國債專項資金又被挪用了4.77億元，而達22.71億元的國債資金滯留在各級財政和項目主管部門，沒有能及時發揮作用。
如果任由這種截留、滯留和挪用泛濫的話，國家的重大決策將被打上折扣，比如積極的財政政策，扶持弱勢群體，環境保護等等。一位常委會委員嚴厲地說：現在是什么資金都敢用，什么錢都敢花。
問題是，這些不是審計部門能夠解決得了的事情。
我們還應做些什么？
審計報告所涉及的范圍越來越廣。問題也暴露得越來越多。但這不是我們的最終目的。我們還要問，為了把問題減少，我們還應該做些什么。現在看來，有這么幾個方面是不應該被忽視的。
1、加強人大及其常委會對預算和決算的監督。作為全國最高權力機關，人大及其常委會在監督政府上是負首要責任的。事實上，這屆人大及其常委會十分重視監督問題。《監督法》年內也有望出臺。2000年審計報告中的國債專項資金管理使用情況的內容就是應人大常委會的要求而作的。1998年12月，全國人大常委會第六次全體會議決定在財經委員會設立預算工作委員會。委員們普遍認為，人大財經委員會工作覆蓋面廣，對預算的實質性審查不多，設立預工委，對預算的監督權升了一大級。1999年12月常委會第十三次會議又通過了《全國人民代表大會常務委員會關于加強中央預算審查監督的決定》。許多委員提出，今后應當通過全國人大會議成立預算專門委員會。這是一個方向。
2、加快公共財政基本框架的建立。除了加快部門預算改革之外，要積極推進國庫集中支付制度的建設。1998年2月和4月，財政部人教司將應撥給部屬院校“211”工程特批的專項資金和以前年度基建征地結余款共近億元拿來搞定期存款。這件事情在2000年審計報告中被披露后，一位副委員長質問：為什么財政部的一個司就可以動用近億元專項資金搞定期存款？所以，必須加快國庫集中支付制度的建設，真正做到專款專用。北京大學中國經濟研究中心胡書東先生認為，項目撥款可以考慮率先實行國庫集中支付制度，積極財政政策因為是臨時增加的，用來作為全面推行國庫集中支付制度改革的試點和突破口，不會受到太多的既得利益的阻撓。
3、審計要向質量審計、效率審計轉變。隨著制度的健全，以前揭示出來的問題會越來越少，而如何更有效地使用財政資金越來越是個重大的問題。2000年7月九屆全國人大常委會第十六次會議在審議中央決算報告的時候，葛洪升委員提出，決算表中寫稅收事業費預算為230億元，決算數是234億元，比行政管理費、公檢法司和武警三者開支的總和還要多。這里面有不合理的地方。這需要審計部門不僅僅要審計違法違規問題，對合法合規但不合理的問題也要進行審計。
4、審計要和干部人事制度的改革結合起來。自1998年以來，通過對領導干部的經濟責任審計和離任審計，各地共查出貪污、受賄、挪用等個人經濟犯罪金額5.9億元，被撤職200多人，受黨政紀處分的有470人，移送紀檢監察和司法機關查處的更達到1010人之多。其中不乏省部級高官。不過，其中也有不少是易地為官之后才東窗事發。這需要研究離任審計的結果是否可以和干部任用結合起來的問題。如果審計結果不僅僅是參考而是能夠做到“一票否決”的話，相信對于反腐敗事業是個極大的推動。這樣既可以避免領導干部的進一步墮落，也可以減少國家的損失。
說到底，審計部門的命運和中國改革的進程是聯系在一起的。沒有中國改革的大力推進，審計部門的效能不可能達到最理想的狀態。
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