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春暖花開三月天，備受大眾關注的新《破產法》起草工作，也終于到了最后階段。
據權威人士透露，全國人大財經委的委員們將在近日做最后的討論，形成新《破產法》的草案最后一稿，并提交全國人大常委會審議，如果順利的話，新《破產法》將在近期內面世。而在今年初的北京，全國人大財經委曾經召開過一次規模較大歷時5天的研討會，各方專家對新《破產法》的草稿逐條進行了認真研究討論，內容已基本定型。
但這位人士認為，即使新《破產法》能夠如期問世，仍需要預留出較長的時間給企業做準備，新法的正式實施還要等到明年。
而現實情況十分嚴峻。據世界銀行發布的一份報告稱，中國年均發生的破產案件數目幾乎是在以幾何級數的速度增長，在過去十幾年中，我國發生了數萬起國有企業破產案。特別是這一兩年，國企破產力度在加大，數萬人的企業破了十幾家，還有不少大中型企業也加入破產行列。近日又有消息稱，我國政府還將對2900家國有大中型企業和資源枯竭的礦山實施關閉破產，這將涉及570多萬企業職工的安置。
眾人對新《破產法》翹首以待！
17年前，不足200人的沈陽防爆器械廠公開宣布倒閉成為中國第一家破產企業，掀開了新中國企業破產史的第一頁，并引出一部《企業破產法》而名載史冊。“破產”一詞自此正式寫入中國經濟史。
現行的《企業破產法》是1986年12月2日經全國人大常委會通過，1987年正式試行，破產對象是國有企業，后來有關部門還出臺相應的司法解釋和一些補充規定，并補充了其它性質的企業的破產制度，零星分布于各個法律之中，而且條款少條文簡單。試運行16年來，各種補充規定實際上超越了現行《企業破產法》的規定，甚至于政府的批文起著決定性的作用。
實踐證明，無論從條文還是程序，《企業破產法》均暴露出不少問題，不斷受到企業、法律等領域內的人士置疑，更重要的是，它與當前的經濟發展形勢極為不適應。
有業內人士認為，現行的《企業破產法》主要有五大缺陷：第一，條文少且簡單，只是做了原則上的規定，很多程序操作性不強，有的甚至沒有規定；第二，計劃色彩很濃，行政干預很強，比如說破產清算組由政府來組成，沒有利用市場化的獨立機構和專業組織和專業人士來做；第三，對許多基本概念的界定不明晰，比如說對破產界定的認定，所謂“經營不善、虧損嚴重”，法律表述不明確；第四，現行的法律一直是試行，針對的對象是全民所有制企業，適用范圍有限；第五，目前國際上通行的重組、破產管理人等一些制度缺乏，實踐中操作性比較差。
因此，從某種意義上講，《企業破產法》已經名存實亡，法律重修工作迫在眉睫。
新《破產法》的起草從1994年就開始著手準備，8年的曲折，確讓人倍感艱辛。其中，因為現實情況出現變化，起草工作幾度陷入困境，1996年陷入停頓，2000年起又重新啟動，草稿改來改去多遍，光是法律名稱就幾度更易。真可謂“十年磨一劍”！令人欣喜的是，我們離擁有新《破產法》的日子不遠了。
新《破產法》產生破產經理人制度
主持人：本報首席記者項建新記者程濤
對話嘉賓：王衛國中國政法大學法學教授全國人大財經委《破產法》起草小組成員
王欣新中國人民大學法學院副教授全國人大財經委《破產法》起草小組成員
破產主體延伸
主持人：我國1987年實施的《企業破產法》歷經15年的修訂，近期終于對外界有了一個較為詳細的說法。去年美國出現建國史上最大的破產案件“安然事件”，這無疑也是對我國的企業破產敲響了警鐘，如果還沒有一部完整的《破產法》出臺，可能會使得我國市場經濟的運行遭受巨大的損失。新《破產法》擴大了法律適用范圍，兩位專家作為起草小組的成員對適用范圍的擴大有什么見地？
王欣新教授(以下簡稱王欣新)：新《破產法》的調整，是將適用范圍從全民所有制企業擴展到具有法人資格和從事商務活動資格(具有營業執照)的自然人。在草案的討論中，也提出過將所有的自然人都列入《破產法》的調整范圍內，這可以對債權人和債務人的利益都起到保護作用，但是這種意見目前還沒有占據主體地位。但主體的擴張在《破產法》的修訂中已經成了定局，獨資企業和合伙人都要承擔連帶責任，同時也會涉及企業經營者的職責。
王衛國教授(以下簡稱王衛國)：新《破產法》目前在制定的過程中，最后是以人大常委會公布的《破產法》為準。在以前的草稿中，也出現過自然人破產的規定，但只涉及很少的一部分，僅包括合伙企業的合伙人和獨資企業的業主。而現在的草稿則是把所有從事工商經營的個人包括在內，可以說除了農戶和商業銀行外，所有市場經濟的主體一覽無遺。
主持人：適用范圍的擴大，意味著經濟實體之間的地位平等了。但我國目前很特殊的是，股市中符合破產原因的上市公司非常多，當然在新《破產法》還未正式出臺之前，證監會用ST和PT來約束這些公司的交易。新《破產法》出臺后，適用范圍的擴展將會給上市公司帶來什么不利的影響嗎？
王衛國：草案中對上市公司并沒有什么特殊要求。ST和PT都是證監會的規則，是對上市公司股權交易的合法限制。新《破產法》的原則是，只要有人(關聯方——記者注)提出企業破產的合法申請，法院就會受理。按照相關的規定，破產企業是必定要取消上市公司的上市資格，而ST和PT都是企業在進入破產程序之前所進行的特殊處理的臨時措施。現在有些法院認為，目前PT企業市場表現得非常火爆，PT現象頻繁是不正常的。我認為，但這個問題不能簡單定論，包括對鄭百文和銀廣夏等企業的重組，如果企業可以重整，就沒有必要讓它破產，不能重整的自然就依法進入破產程序。
王欣新：上市公司的破產跟其他企業相比，原則上沒有什么差別，但上市公司的退市和破產是不同的表述方式。一個上市公司因為虧損或股權結構不符合法律規定，就可能被宣告退市。但是否具備破產原因，則完全取決于公司的負債和資產的比重。據我了解，在國內有兩家上市公司——鄭百文和猴王股份，曾經被提起過破產申請，后來都因為進行重組的實施而沒有被法院受理。所以目前我國還沒有一家上市公司申請破產成功，盡管我國有相當數量的虧損嚴重的上市公司存在。
王衛國：新《破產法》不是強制性的法律，也并不是規定每一個具備破產原因的企業就一定要破產。《破產法》只是提供一個程序，當事人可以自行選擇。但在一種情況下是要求強制執行的，那就是企業在清算或歇業過程中發現企業具備破產原因，而且還影響到對債權人的債權公平清償時，清算人是有義務申請企業破產的，這也是唯一的強制性執行情況。顯然，鄭百文和銀廣夏的重組沒有進入法律程序，而是當事人私下的協商和解。
王欣新：上市公司不同于其他公司的唯一之處，就在于殼資源，這與股票市場的準入制度過高是有關系的。由于我國股票市場的門檻比較高，殼資源的價值就表現得很高，有些情況下甚至高過于重組成本，像鄭百文這類企業的重組就是對這一現象的最好詮釋。我認為，沒有必要對上市公司作特殊的規定，但需要相應地完善目前上市公司的退市規定。隨著企業股票發行的市場化，上市門檻越來越低，這種情況將會得到改善。但我們既不要為樹立典型去搞一個破產案例，同時也不要不惜代價地“挽救”所有的虧損企業，這與經濟發展規律是不符合的。
排斥行政干預
主持人：現行的《企業破產法》中，政府扮演的是包辦者的角色。在涉及到國有企業重組或破產時，有一句很形象地說明了政府在破產程序中的地位：政府請客，債權人買單。新《破產法》有沒有排除企業破產程序中的行政干預？是如何界定政府的地位？
王衛國：新《破產法》解決的是債權人與債務人之間的債務清償問題，以及企業拯救和企業關閉的問題，這些問題統屬于市場關系，而且《破產法》是司法程序。所以我認為，企業破產時政府還是主要涉及到一些相關聯的問題，比如職工安置、國有資產流失以及國有企業破產時經營者的不法行為等，這些都需要政府的介入，但不是直接去解決當事人之間債務清償的問題。
王欣新：新《破產法》當然要排除行政干預。債務的清償程序首先就是債務人財產的管理，然后就是如何在債權人分配；如果涉及到和解，債權人怎樣在權利上做出讓步，例如債務延期和減少等要求，這都是當事人之間的事情，而破產企業的財產管理是破產管理人的任務。所以政府沒有介入其中的必要。現行的《企業破產法》中，政府的官員來充當了企業破產的財產管理人和清算組的角色，這實際上是給政府增加了不必要的負擔，浪費巨大的人力和成本。
王衛國：很顯然，安置破產企業職工不屬于破產程序解決的范疇，而是企業破產后會直接造成的后果。企業倒閉了，職工就會失業，而《破產法》不能管這個問題。企業破產實現以后，政府是有責任來解決社會保障的問題。
新《破產法》并不是弱化政府的作用，而是在破產程序中正確定位政府。現行的《企業破產法》在第四章中規定了“和解與整頓程序”，目的也是想拯救企業，但自從1987年實施以來，最高法院和我們發現，全國幾乎沒有一個企業試用“和解與整頓程序”拯救企業成功的案例，其原因就在于企業的整頓不應該是由政府包辦的。政府轉變職能，應該依法來行使權力，那就不應該取代司法機關的作用。但是政府可以做一些支持，比如說一些企業確實值得拯救，特別是一些關乎國計民生的企業，或是一部分國有企業，政府有能力在資金和產業政策的角度上做一些支持性的外圍工作，但這些并不是新《破產法》的本質。
鑒于我國的國情，在新的附則中也規定國有企業破產的特殊問題由國務院規定。據我們研究的情況表明，國有企業破產的特殊問題主要集中于兩點：一是職工安置，二是企業辦社會，例如企業醫院、幼兒園等福利設施。我們認為這一塊還不能進入破產財產，政府可以明確規定應該將這些設施剝離出來。實際上，這些設施是當時政府委托企業辦的福利設施，這些福利設施也不能因為企業破產而關閉，而事實上也沒有人愿意接受，誰接受就意味著要掏出一大筆資金來養著這些設施。這一塊作為特殊問題處理，從立法的角度新《破產法》授權于國務院來具體規定，而且只針對于國有企業。一旦國務院做出了規定，也不會在社會上造成消極的影響。
簡化破產原因
主持人：現行的《企業破產法》中對破產原因的認定限制條件過于死板，模棱兩可，新《破產法》在界定破產原因上有什么新的突破？
王衛國：現在的草案中，破產原因是與國際上通行的認定方法是一致的，即企業不能清償到期債務就構成破產原因。雖然企業具備破產原因，但不意味著就要破產倒閉。因為《破產法》是一個積極清理債務的法律，首先是進入一種事實的狀態，然后在破產狀態下實施清理債務的法律程序。
傳統的《破產法》清理債務的程序就是倒閉清算，現在的《破產法》還有重整程序，在現行的《企業破產法》表現為和解程序。法庭可以讓當事人雙方那個協商解決。目前發達國家對企業破產是有法可依的，支持當事人雙方協商處理，在債務讓步上不能達成協議的，就形成破產，重整不能解決實際問題的就清算，但前置條件是資不抵債。但是我國現行的《企業破產法》中規定的是經營不善而導致企業嚴重虧損的，不能償還到期債務的，可以經上級主管部門的同意，申請破產，這在現實中不具備可操作性。
王欣新：破產原因的界定，應該將那些限制性條件刪除，新《破產法》的規定保證了債權人與債務人之間的利益平衡。從傳統意義上理解，企業達到破產條件的就是資不抵債，這也是和國際慣例保持一致。
突出企業拯救
主持人：如今在媒體的報道中，兩位專家也談到過新《破產法》中最引人關注的就是企業重組在破產程序中的地位得到了提升，擺在了三個破產程序中第一位。這也是業界公認的新《破產法》最大的突破。
王欣新：為申請破產的企業創造起死回生的條件，將破產企業的重整納入法律程序是國際潮流。因為企業在破產過程中損失很大，很多有形和無形資產都將無法挽回地流失，而企業破產的損失實際上是由債權人承擔，有些最終演變為債權人的破產。對破產企業進行拯救已經是投資者、債權人以及勞動者的共同愿望。現行的《企業破產法》基本上沒有可操作性，新《破產法》中的重整程序從三個破產程序中突出出來，從以前的第三位調整到第一位的位置，形成了重整、和解、破產清算三大程序。新《破產法》的重整程序只適用于企業法人，對自然人和合伙人都不適用。
王衛國：現行的《企業破產法》也有企業的整頓，第四章規定的“和解與整頓”，體現的是政府包辦，所以它只能算是一套破產清算程序。和解是一種很傳統的簡單的尋求企業免于破產清算的方式，就是債權人和債務人之間達成一種協議，延緩或者減少債務負擔，從實施的情況的來看效果不是很明顯。各個國家都覺得這種方式拯救企業的力度不夠。
采用重整程序拯救企業，首先是保證企業的營業繼續，重整程序包括一攬子的計劃，不僅是債務清償方面的方案，還包括企業資本結構的調整，經營戰略的調整，人事和勞動關系的調整等綜合性的方案，而且重要的是它是在破產的保護之下。這個程序保護企業的力度要比傳統的和解程序大得多，因此也要考慮到重整程序也是讓債權人承擔風險，萬一重整失敗，維持企業營業也會消耗一部分財產，給債權人帶來更大的損失。從這一點來講，重整程序的使用也要慎重。我們也規定了一些通道，如果財務狀況不斷地惡化，沒有拯救的希望，債權人可以申請，法院裁決結束重整，及時退出重整程序而轉入到清算程序。或者債務人有欺詐行為的，也可以轉入清算程序，避免對重整程序的濫用。我們歐美國家的情況進行了研究，總結了一些經驗教訓，對重整時間也作了限制，在一定的期限內對保護企業的利益。
我們的目的不是去細化現行的《企業破產法》，而是搭建了一個新的框架。債權人和債務人之間達成一種協議，同時政府提出一種整頓方案，法院批準后，債務人就不管了，由政府全面接管從而進行整頓，整頓好后，債務人再來履行原來達成的和解方案，這些現行的《企業破產法》中規定的和解和與整頓程序，在實踐中沒有可操作性。新《破產法》很強調這一點，對企業重整作了詳細地規定，將來還會出臺高院的司法解釋和在具體操作中的總結。簡單地說來，有兩個機制：企業營業保護的機制和多方談判協商的機制。重整計劃就是一個多方談判協商來尋求企業拯救的方案，拯救方案的形成就是在多方談判協商的基礎上形成的。
王欣新：現行的《企業破產法》把破產清算和避免破產放在同等地位，并且沒有規定企業拯救，重整的力度不夠，不具備可操作性。新《破產法》在遵循國際發展的趨勢，更重視破產企業的拯救。新《破產法》在這方面體現立法的趨勢，設立重整制度，并且重整提到了第一位。
呼應誠信體制
主持人：在我國的信用體制尚未完全成型的情況下，新《破產法》怎樣來規避破產企業的“假破產真逃債”行為？王衛國：這些年來，破產企業的“假破產真逃債”行為比較嚴重，在新《破產法》中采取了比較嚴厲的措施。第一，我們制定了一個財產管理的系統，進入破產程序以后，由法院指定的破產管理人立即接管企業所有的財產和所有的事務；第二個就是規定了破產人制度；第三，我們規定了一些破產無效行為，進入破產程序之間，債務人的一些是損害債權人利益的，新《破產法》賦予破產管理人于撤銷權和追回權，不法轉讓的財產和流失的財產可以追回來，有損債權人利益的行為可以撤銷它的效力。對于實施這些行為的人，相應地規定了一系列的法律責任措施，情節嚴重的還要追究刑事責任。總的說來，我們對這個問題還是相當重視的。王欣新：我們對現行的《企業破產法》中類似于破產欺詐和偏袒性清償等行為作了分類，對于最嚴重的行為，新《破產法》中規定可以視為無效行為，而情節稍輕的行為也界定為可撤銷行為，而且對于現行的《企業破產法》中過短的時效加以延長，最長的可達20年。王衛國：更重要的是，新《破產法》加強程序的嚴肅性，規范程序制度，提供更加具有操作性的程序規則。此外，就是強化債權人的地位，涉及到債權人實體問題的，要由債權人會議來討論決議，這樣賦予債權人的發言權。如果破產管理人不盡職責，債權人可以通過債權人會議請求撤換破產管理人，如果有瀆職的情況，可以追究其法律責任，造成損失的，要求破產管理人賠償。
主持人：我國目前正處在誠信體系建設高峰時期，《破產法》和誠信是相輔相成的關系，兩者的發展也同時會相互促進。新《破產法》是怎樣呼應中國誠信體制的建立的？
王欣新：誠信體制的問題是我國進入市場經濟表現的比較嚴重的問題，我個人認為這和破產制度不健全是緊密相連的。在破產法沒有得到普遍實施的情況下，對債權人的保護就是到法院對債務人的“執行終止”為止。欠債已經成為了很多企業的利潤來源，如果沒有一個破產制度強制對債務關系進行最終解決，債務鏈永遠無法得到良性的循環。反過來說，債務關系在市場經濟中沒有得到一個充分的保護，就不可能建立誠信體系，在債務關系保護環節中，破產制度恰恰是最后一環，破產制度在誠信體系建立中，法律應該是強制性的措施，同時也需要個人信用制度、財務公證制度等相關制度的配合。
王衛國：每個人對自己的行為要負責任，每個企業要對自己的經營后果負責任。破產就是對它的一個硬約束，還不起債就要破產，現在中國的信用體制最大的一個問題就是欠債不還，賴債逃債。我總結了三句話：欠債有理、賴債有利、逃債有功。說得不客氣一點，中國的市場經濟變成了一種“逃債經濟”了。在這種氛圍下，你說有什么信用，沒有信用。銀行也不敢給企業貸款，大家不敢做信用交易，不敢賒欠，交易量就會縮小了，經濟扭轉的成本就很高了。現在有了硬約束，將來還不起債你就要破產。現在叫作“債多不愁、虱多不咬”。
王欣新：新《破產法》中對逃債處罰也作了很詳細的規定。目前我國的很多的企業在破產過程中出現了“窮廟富方丈”的現象，當然國有企業破產中中也存在這樣的現象，應該說現行的《企業破產法》在這一塊的規定非常地不健全。我認為，新《破產法》應該逐步考慮健全防范機制，新《破產法》從立法原則和趨勢上看，是一定會加以解決的，不然中國的破產制度就會演變程一個作為最后晚餐的“淘汰制度”。這顯然不是破產法的立法初衷。
王衛國：我們還規定了導致企業破產的經營者要追究法律責任，如果造成重大過錯導致企業破產法，還要對當事人追究法律責任，取消行業資格。有關責任人不能在法律規定的時間內擔任任何企業的經營者，這叫淘汰制度行業措施。這也是我們草案中考慮的一些條款和措施，加強約束，經濟學中叫作“硬預算約束”。每個人都要想到對個人的行為后果承擔責任，這是維護信用體系最基本的要求。更高一步的要求，才是把信用看成是一種資產。
破產經理人出現
主持人：在人大代表的提案中，我們可以看到代表們期望破產程序透明化的呼聲很高。當然，我們知道在新《破產法》中將會設立一個新的制度--破產經理人，他將作為第三方來管理企業的破產。這在我國將是一個全新的職業。
王衛國：破產財產管理是很專業的，也是很復雜的，關系到多方的利益，同時也關系到社會問題，所以財產管理是新《破產法》中一個很重要的制度。所以需要經過專業培訓以及具備專業知識和技能的人士來擔任，一方面破產管理人應該懂法律和會計，另外還要懂企業的經營管理。
王欣新：這是新《破產法》中比較大的修改，把原來的破產清算組改為了新《破產法》中破產管理人或者是管理人，管理人可以是個人，也可以是中介組織。新《破產法》中規定由法院來指定破產管理人，作為破產企業財產的代表人，新《破產法》規定了多相職權和職責。如果破產管理人出現違背新《破產法》規定的行為，可以通過債權人會議是可以撤換的。
在現行的《企業破產法》破產清算組是政府有關部門的人員組成，存在很多的弊端，比如人員的素質、不公正等等。應該說，目前存在的破產欺詐都在地方保護主義下滋生的，因此設立破產管理人制度加以約束，那么債權人的利益可以得到很好的保障。而管理人作為一種新的職業和一種中介機構提出來，對將來我國的破產法發展起到比較大的促進作用，所以破產管理人的職業精神和素質對破產法的實施有很大的影響。
王衛國：對于破產管理人的培養，在新《破產法》出臺之前或者出臺后，我們將組織這樣的培訓來儲備專業人才。現在一些很發達的地區，比如深圳、上海和武漢等城市，已經有了一批專門從事破產清算的事務所，或者這方面的專業律師。但是在現行的《企業破產法》實施中，這方面的人才還遠遠不夠。現在草案的設計是，破產管理人實行資格認證制度，考試合格經過考核以后發給執業資格證書，在法院登記。而破產管理是領取報酬的，是用破產財產優先支付的。
實行這個制度也是國際上的慣例，發達國家都有這方面的執業者，美國主要是律師，香港主要是會計師，澳大利亞有專門的破產清算人。國際上有這方面組織，叫作國際破產從業者協會(INSOL)，這個協會今年10月份將在北京召開亞太地區的兩年一次大會，正好是一個契機來促進中國這個行業的發展。現在一些國際組織也承諾幫助中國開展這方面的培訓，包括我目前跟他們談過，世界銀行、亞洲開發銀行、香港會計師工會，他們都表示愿意在將來以適當的形式支持中國開展這方面的培訓。
主持人：《破產法》的制定終于使接近了尾聲，它也將為我國建立良好的市場經濟秩序，建立誠信體系發揮更大的作用。
王衛國教授簡介
王衛國，男，漢族。民商法、經濟法學者。青年時代當過下鄉知青、解放軍戰士和政府機關干部。西南政法大學法學學士、法學碩士。曾留學瑞典、加拿大。現任中國政法大學教授，經濟法系主任。并擔任全國人大財經委《破產法》起草工作小組成員，中國法學會理事，斯德哥爾摩商會仲裁院仲裁員，北京仲裁委員會仲裁員，北京天則經濟研究所特約研究員等。
主要專業領域為合同法，侵權行為法，破產法，公司法，土地權利法，金融交易法。
王欣新教授簡介
王欣新，男，中國人民大學法學院法律系經濟法教研室教師，副教授，碩士研究生導師。
曾參加由原國家體改委主持的《企業破產法實施條例》的起草工作，現參加全國人大常委會財經委主持的《破產法》起草工作。
出版書籍主要有：《破產法》、《走進股份制：中國規則》、《經濟法》(全國會計專業技術資格考試指定教材主編)、《社會主義商品經濟法律調整》(國家社會科學“七五”規劃項目科研課題)、《“一國兩制”法律問題研究》(香港卷)(國家社會科學研究基金項目分主編)、《律師新業務》、《中國公司法與公司運行實務指南》(副主編)、《中華人民共和國公司法釋義》、《現代企業法律制度》等。
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