易憲容 中國社會科學院金融研究所研究員

　　2008年新年伊始，國務院又出臺了《關于促進節約集約用地的通知》(簡稱為3號文件)。該通知強調，為了切實保護耕地，就得大力促進節約集約用地，走出一條建設占地少、土地利用效率高的符合中國國情的土地利用新路子。認為這是關系民族生存根基，是國家長遠利益的大計，是全面貫徹落實科學發展觀的具體要求，是中國必須長期堅持的一條根本方針。

　　事實上，無論是中國還是其他國家，任何國家的土地都是既定的，它不能多，也不會少。因此，在土地既定的情況下，如何讓既有的土地更有效率地使用是每一個國家經濟得以發展的根本所在。在早幾年，隨著房價上漲，不少人一直在說，這是由于住房供應過少，因此政府就得拍賣出更多土地來建造住房。但實際上，這幾年土地供應快速增長，不僅沒有解決房價快速上漲問題，反之，房價上漲速度更快。為什么？一則是土地使用效率問題。二則是如果住房是投資品，而且這個市場的風險又有政府隱性擔保、銀行低利率政策及信貸便利，豈能沒有大量進入房地產的市場投資？

　　對于土地使用效率，深圳應該是規劃比較好、土地使用效率較高的地方，但是與香港相比仍然差距很大。香港的土地開發100多年，但僅用了22%，但是深圳的土地，如果按5年開發進度，深圳的土地在5年后就沒有了。還有，盡管北京的土地是上海的6倍，但是北京的土地能夠產出上海6倍產值嗎？二線及以下城市的土地使用效率更低。因此，3號文件的出臺對國內土地效率提高十分重要。

　　此外，土地使用效率提高，還要注意兩個問題：一是土地產權界定與產權保護的問題。二是土地的溢價如何來分配的問題。

　　就目前中國的土地制度來看，表面上有兩種土地所有權，國家土地所有權與集體土地所有權。對于國家土地所有權，表面上是土地公有制，但是土地的產權界定在國家身上，就面臨著公有產權虛擬性的問題。因為，國家并不是一個具體的產權主體，而是必須通過一級級的政府機構中的人來行使公有性的產權。這樣就必然導致產權運作中的委托代理問題。在這種情況下，土地產權運作的成本與收益就無法歸結產權的所有者身上，反之，掌握土地運作的代理人則能夠通過手上的權力把土地運作收益地方化、單位化及個人化，而土地產權運作成本社會化。目前中國土地征收、土地市場、土地交易、土地市場腐敗及土地財富的掠奪、小產權房等問題，無不源于這種土地所有權的委托代理問題。可以說，中國的土地問題如果不能夠從這里入手，要讓中國的土地資源有效配置是不容易的。

　　還有，作為一種國際慣例，無論是土地公有制還是私有制，地盡其利、地利共享是現代政府基本的政策目標。即使是土地私有制的國家，如果私人違反國家賦予土地財產權之社會目的，或較有私人用途價值更高的公共目的的需要時，國家也能對私人土地所有權進行限制，使土地資源能夠實現公共利益及社會職能，達到社會公平公正的理想。而且，為了顧及社會公平性原則，按照國際慣例，即使是在土地私有制的國家，土地的溢價可以分為個人或企業改善增值的部分及自然增值部分，對于前者，由于是個人或企業之投資之結果，自然歸投資者個人所有。但是對于后者，則由于人口增加、政府公共投入等社會整體因素造成的，而非土地所有者個人因素努力的結果，這一部分的土地溢價是非資本利得，其溢價不應該歸個人或企業所有，而是要歸國家所有。

　　但是，就目前中國的土地市場來看，由于相關的稅收制度缺乏，不僅讓由于社會整體影響所導致的土地溢價為個人及企業所有，而且過高的土地溢價導致國內土地市場投機炒作嚴重�？梢哉f，目前中國的土地稅收制度嚴重缺陷，是中國房地產市場秩序混亂的根源�？梢哉f，3號文件就是通過政府土地政策的方式來對此調整，但仍然還不夠。

　　因此，政府對土地的管理，不僅在于如何來保證及規劃土地使用的效率性及集約性，更重要是通過有效的土地稅收制度，把其不是靠個人或企業努力所獲得的溢價完全為國家所有。不少人一直在強調房地產市場的國際慣例，為什么在這一點上就不能國際慣例呢？在土地私有的情況下，自然的土地溢價都能夠收回國有，那么在土地公有的情況下，為什么就沒有一種有效的稅收制度讓自然溢價歸國家所有呢？3號文件對房地產市場的影響會很大，但關鍵問題是這個文件如何來落實與實行。

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