沈曉杰

　　從全面小康的視野重新審視小產權房

　　對國人來說，“小康”和“住房”，從來都是一對密不可分的“關聯詞”。

　　在中國，一切社會經濟發展的最大、也是最基本的目標是什么？毫無疑問，這就是全面建設小康社會。早在5年前召開的中共十六大的大會報告中，“全面建設小康社會”就成為“開創中國特色社會主義事業新局面”的總綱。在這份報告中，人們可以清楚的看到作為執政黨的中國共產黨對億萬中國人的莊嚴承諾：“我們要在本世紀頭二十年，集中力量，全面建設惠及十幾億人口的更高水平的小康社會。” 該報告在最后特別重申：全面建設小康社會，“是我們黨必須勇敢擔負起來的歷史任務。”

　　在具有歷史意義的胡錦濤主席在中央黨校的“6.25講話”中，這位執政黨的掌舵人又一次強調：“全面建設小康社會，是我們黨和國家到2020年的奮斗目標，是全國各族人民根本利益所在，必須堅定不移地為之奮斗”。

　　而要建立“更高水平的小康社會”，使“人民生活更加殷實”，則沒有什么比“住房小康”來得更為重要。在房價“高昂”的今天，家庭房產已成了占據普通城鎮居民家庭財產四分之三的超級主力，遠遠超過了他們銀行存款、股票投資和家庭其他大件消費品等其他所有家庭財產之和。對城市居民來說，有房無房，房大房小，是好是壞，不僅是關系到他們財富的絕對多寡，而且更成為他們可否實現全面小康、和諧安寧生活的頭等大事。

　　實際上，早在十幾年前，中國社會就流傳過一句影響甚廣的“經典名言”：“小康不小康，關鍵看住房”。“住房小康”在中國社會實現“全面小康”中不可替代的舉足輕重的地位和影響，由此可見一斑。可以說，沒有住房上的“全面小康”，中國整個國家和社會的“全面小康”就失去了最重的份量。

　　那么，經過這幾年的發展，中國城鎮居民的“住房小康”究竟又發展得怎樣了呢？

　　小產權房一個不能不說的“背景”

　　中國市民的“住房小康”，會不會成為一項完不成的“歷史任務”？

　　衡量居民的住房水平有沒有達到“全面小康”，有沒有什么“量化的標準”？答案是肯定的。其中“人均住房面積”是最基本的、也是排在第一位的剛性指標。

　　早在2004年，建設部的政策研究中心正式推出的《全面建設小康社會居住目標》，就闡述了“全面小康”下中國人“住房小康”的居住指標。這就是城鎮居民到“2010年人均住房建筑面積為30平方米。2020年人均住房建筑面積為35平方米。平均每套住宅標準在120平方米左右，達到戶均一套、人均一間的總體目標。為保證居住的舒適度，合理的廚房面積應不低于6平方米，衛生間面積不低于4平方米，主臥室面積不低于12平方米。” 在農村，住房的全面小康標準為“2010年農村人均住房建筑面積達到35平方米。2020年為40平方米左右。”

　　而對中國的城鎮居民來說，現實的住房狀況又是如何呢？根據統計和測算，到2006年底，5.77億的中國城鎮居民，一共擁有大約100.65億平方米建筑面積的城鎮住宅，相當于人均住房建筑面積為17.44平方米(具體請見“小康”雜志文章“中國城鎮居民‘房情’大盤點”)。與1998年取消福利分房的房改開始時的城鎮人均18.7平方米建筑面積相比，不僅沒有提高，反而出現了不應有的顯著下降。

　　問題的嚴重性還遠遠不僅于此。關鍵是在現有的房地產商操控和住房政策的導向下，中國的房地產市場已經失去了保障城鎮居民實現住房小康的基本的機制。按照現有的城鎮居民住房水平，要到2020年實現城鎮人均35平方米建筑面積的住房全面小康的指標，全國城鎮每年需要提供至少17億平方米左右的新建住房。

　　其中，5.77億的現有市民到2020年要實現人均35平方米的目標，每年人均必須提高住房面積1.257平方米，此項每年需新增7.25億平方米居民住房；隨著城市化水平的提高，今后14年每年平均將有1700萬左右無房的“新增市民”(帶房的“農轉非”新市民每年約有450萬左右)，他們每年所需的住房約為5.95億平方米，再加上今后14年全國城鎮的居民住房總量的平均值在200億平方米上下，按2%的拆遷率，每年還要補上4億平方米左右的拆遷房。此三項相加，每年全國城鎮需新增居民住房17.2億平方米。

　　但是，在現有的房地產市場下，由于房地產商的操控和不當的住房政策，使得中國城鎮居民正常的住房消費被大大壓抑。根據國家統計局的統計年鑒，在過去5年里(2002-2006年，其中2006年商品住房銷售推算為5.5億平方米)，中國房地產市場每年銷售的商品住房分別為2.37、2.98、3.38、4.96和5.5億平方米。這和住房小康建設所必須的每年17億平方米的“歷史任務”形成了天壤之別。從全國來說，這并不是因為開發商供應不夠，而是老百姓買不起，開發商賣不掉。每年數次的從國家發改委和統計局傳出來的統計數據都表明，在開發商在僅僅提供社會正常需求三分之一還不到的情況下，全國商品房的空置面積還都在上億平方米以上。一個公認的事實是，在現在的開發商暴利高房價下，買不起房或改善不了住房條件的城鎮居民，已經占到城鎮人口七八成以上。

　　在這樣的情況下，如果在中國的房地產市場僅僅只允許開發商的暴利高價模式繼續推行，那么，中國“全面小康”中“含金量最大”的住房全面小康，就肯定要成為一項“完不成的歷史任務”。

　　小產權房，究竟是誰的“功臣”，誰的“罪人”？

　　就是在這樣的背景下，小產權房應運而生。

　　小產權房之所以倍受普通百姓的歡迎，就在于它有著開發商所“懼怕”和“痛恨”的“基本屬性”，這就是它的價格特別的低。按照媒體的有關調查，有些小產權房的房價，甚至低到只有周邊開發商的商品房價的三分之一左右。可以說，小產權房的出現，使中國城鎮、尤其是大中城市的普通居民，近幾年來第一次有了“買得起房、住得好房”的“機會”。

　　那么，為什么開發商利益集團要對小產權房“恨之入骨”，而普通百姓對此卻視為住房小康的“救命稻草”呢？關鍵就在于小產權房對各自的利益影響有著根本的不同。

　　在小產權房上，實際上存在五大利益關聯者。他們是農民、市民、政府和開發商、部門及官員利益。如果小產權房名正言順的大規模發展，那么農民、市民和政府將是最大的贏家，而開發商和部門及官員利益，則將成為最大的輸家。

　　首先，對農民來說，作為集體土地主人，小產權房將使他們(而不是開發商)成為土地增值最大的受益者。實際上，這也符合憲法和國際慣例的精神。 世界銀行對工程的土地移民在保障收益上就有明確的政策法規。這就是土地的原來的擁有者或居住著，必須享有土地重新開發和征用的利益——分紅。為此，世界銀行在印度和埃及等地，還因為當地政府不能在土地征用中保證原來土地主人的利益，而撤出一些大型的國家發展項目，停止對其貸款。

　　像中國這樣，一開發就把農民的土地給開發商，農民土地的增值只能由開發商和地方政府分享的模式，實質上是一種“打貧濟富”，是一種對社會主義公有制憲法的反動。

　　此外，小產權房，還使中國面臨的最大的問題——新農村發展，有了新的經濟增長點和新的發展支柱。過去，農民在集體土地上經營，一般搞的村辦企業或者聯營企業，都是工業產品。不僅市場的風險極大，成功率不高，而且還給農村帶來了很多的污染問題。而農民如果像辦工業一樣，把小產權房作為住宅出租產業給市民，不僅基本上沒有市場的風險，而且也不會有什么工業污染。此外，小產權房的規模化發展，還使農民在家門口就可以實現“城市化”。所以，小產權房對農民來說好處可謂是“一箭三雕”。實際上，如果農民今天不拿這些土地經營住房租賃業——搞小產權房，明天這些地就可能辦工廠，或者是被開發商攫取。所以，搞小產權房，也是農民保護自身價值、享受土地利益的一個最佳的辦法。

　　第二，對市民來說，解決了政府和開發商所不能解決的高房價和買不起房的問題。

　　小產權房“合理合法”的大規模推廣后，房價體系將會出現極強的“木桶效應”。市場上的商品房必將把價格向小產權房看齊。這樣，過去買不起房的老百姓(中國城市現有數千萬的“無房戶”和幾億的住房水平只有小康標準的一半 “半無房戶”)，就重新有了實現住房小康的可能。

　　眾所周知，在開發商壟斷暴利和高房價下，現在真正買得起房的，只有少數富人和特權壟斷行業以及拆遷戶中富裕人員。而占人口七八成的普通市民正常的住房消費需求，被大大的壓抑。而小產權房的出現和大力發展，不僅使房價大幅下降，更重要的是重新啟動普通百姓住房的正常消費。

　　第三，最大的得益者還應是政府。可以說，小產權房幫了政府大忙，做了它多年沒做成、沒做好的“老大難”事：

　　A、小產權房使建設新農村有了新的經濟增長點：住房租賃產業回報穩定，農民收入提高有保障；

　　B、解決了政府調控想解決而未解決的問題。眾所周知，中國的房地產市場年年調控，年年“調空”。有了農民的支持，政府就可以制衡開發商(就像俄國富農囤積糧食，農民支持列寧一樣)。真正破除開發商對房地產市場的操控壟斷，達到抑制房價、使之回歸到合理水平作用。從這點來說，小產權房真正的為政府分憂，幫助政府解難；

　　C、解決了城市住房供求的矛盾，同時也為城市化發展開出了一條新路。開發商的暴利和壟斷的本質屬性，決定它就是房子空置、土地囤積，也要暴利。如果把建小產權房的這些地還是給開發商，他們還是會照樣的囤積 還是解決不了城鎮居民住房上供不應求問題。開發商說農民是搶他們飯碗的“小偷”，實際上，這是是從“大盜”的手里奪回憲法賦予的自己的利益。農民在搞小產權房租賃同時，自己也逐步走向了城市化；

　　D、幫助政府釋放了民怨民憤的壓力，分解了最大的不和諧因素。高房價是新三座大山之首，民怨民憤集中的焦點。小產權房的出現，幫助政府“釋放了壓力”，促進了和諧安定。看起來小產權房是農民幫助了城里的“大哥”(不僅是工人，而且還包括白領及七八成買不起房的城里人)忙， 實際上它還幫助政府維護了社會的穩定和諧；

　　E、小產權房的出現，同樣也給政府在房地產和住房政策上“以民為本”的執政，以及以人民利益作為“房改”的落腳點和是非判斷，“意外的”提供了“不可多得”的學習榜樣和經驗。

　　可以說，小產權房使政府多年想做而做不到的事，讓農民幫你做到了。

　　F、小產權房的出現， 整體上是一種對土地的節約和集約。農民很多建設小產權房的土地，基本上不是需要保護的耕地，而是已有的經營性土地或已有的宅基地。過去，就是不蓋小產權房，這些土地的效能也是很低。或者是用于生產風險很大的工業產品，或者是每家每戶一畝地一戶，土地被浪費很嚴重。現在農民把自己的宅基地和建設用地節省出來，過去只能一畝地一戶的，現在因為蓋了高樓，集約而節約的使用了土地，容積率提高了。所以同樣的土地，可能就住上幾倍、甚至十多倍的人口和家庭。

　　第四、小產權房最大的“受害者”是開發商。農民搶了他們的蛋糕，合法化后他們更加“岌岌可危”。

　　一個是“低價房”效應，直接會對現有的住房政策造成沖擊，很多市民會想起“我們也有宅基地”，對開發商包庇的政府文件和政策規定，就有撤銷的可能。尤其是十七大，將開啟“滿足人民群眾新期待”的新時代。在這樣的時候，小產權房提供了一個改變不同利益集團博弈的示范標本，那種靠攫取市民土地使用權而暴富的城市住房的開發商模式，就面臨革命和被推翻，自建房、合作建房、政府建房就會風起云涌。在鄭州，就已經出現了政府的非盈利住宅建設公司。

　　另外，由于城市土地已經差不多都已被開發，開發商“暴富的可持續性增長點”已經轉到近郊農村，小產權房的合法化，就是宣告短了開發商今后的“財路”；

　　第五、 部門利益和官員利益將由于小產權房的出現而大打折扣。

　　很少有人想到，房價越高，會給房地產局、建委、土地和規劃局等這些部門帶來什么“真真切切”的實惠。其實，政府的很多收費，都是按照比例來收取的。房價越高，部門的收入越多，官員的個人收益就越豐。小產權房的出現，無疑要打破了高房價下這些部門和官員利益的“潛規則”。

　　此外，房價越高，越暴利，官員尋租撈取不義之財的“空間和潛力”就越大。試想一下，如果現在的房地產市場的商品住房和小產權房一樣，做的和公交公司一樣微利，那么會有幾個官員去尋租，會有幾個官員會和開發商“稱兄道弟”。尤其是房地產局和建委 國土資源局等等這些“權力要害部門”，官員利益受到的影響最大，他們的尋租也更難。

　　這里還有很重要的一點，就是中國實際上存在住房分配雙軌、甚至多軌制。越是制定政策、導致高房價、叫老百姓背上住房三座大山的官員，就越可能自己買房的負擔越輕。有的至今還享受“分房”的“住房福利制”。他們不僅不承擔“房改”和高房價的的負擔和成本，而且市場上的商品住房的房價越高，就和這些官員擁有的“超低價房”差價就越大，特權官員通過賣房所獲取的的收益就越大。而小產權房的出現，無疑使他們的“發財美夢”有可能成為泡影。所以，特權官員也是小產權房方面的“利益輸家”。

　　不同利益集團博弈的焦點： 小產權房 ，究竟“違法不違法”

　　正是因為小產權房對不同的利益群體，有著完全不同的“致命影響”，所以自從幾個月前媒體掀開了它一直“裹而不露”的“蓋頭”后，它一下子就成為媒體和輿論“熱炒”的焦點。在所有這些輿論熱炒中，房地產鐵三角的“音量顯得尤其高亢”。甚至有人斷言：小產權房是破壞市場秩序、攪亂房地產的“小偷”。情況真的如這些人所說的那樣嗎？

　　分析和評價一項事物是否違法，并不能因為社會中某些利益集團操控媒體和官場的影響力大、輿論場中話語權強勢而唯強勢集團是瞻。相反，越是在特殊利益集團喊的最兇的時候，就越是值得人們進行徹底的反思。

　　就拿小產權房來說，分析其究竟是合法還是違法，首先就應該從國家現有的法律體系中找“答案”。

　　在我國的法律體系中，“中華人民共和國憲法”是“是國家的根本法，具有最高的法律效力”。那么，我們就從憲法入手，看看其中究竟有沒有章節，給小產權房之類的事物，打上“違法”的印章。翻遍憲法，人們都找不到此類的“說法”。相反，在憲法的第八條中明文規定：“參加農村集體經濟組織的勞動者，有權在法律規定的范圍內經營自留地、自留山”。在憲法的第十條中也清楚的寫著：“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”這是憲法中對農村的土地所有權和經營上的全部表述。人們可以清楚的看到，憲法上沒有一個字，說小產權房類似的事物，是違法的。

　　當然，憲法中也強調，農民須在“法律規定的范圍內經營自留地、自留山”。這里就留下了一個“尾巴”，可以“規定”農民經營的“法律”，究竟是哪些法律。在現在的一些對小產權房的“炮轟”中，有人就拿房地產法的有關條文進行“批判”。實際上，這本身就是一種對法律無知的表現。因為我國的“城市房地產管理法”，其適用的范圍，僅僅是在“城市規劃區國有土地”。農村的土地和農民的經營，不是它的“司法范圍”。所以，房地產法的執法者——建設部，只能對買小產權房的購房人進行“風險提示”，而拿不出“法律的大棒”進行打壓。

　　這里，就只能用我國的“土地管理法”，進一步來對小產權房進行“合法不合法的”辨析。

　　在我國，土地管理法的行政執法者為國土資源部。作為政府管理土地的方面的“權威人士”，他們對小產權房又是有何說法呢？不久前，在國務院新聞辦舉行的有關國家土地督察制度的新聞發布會上，當國家土地副總督察被問及小產權房時，也不敢斷言小產權房違法，相反，在此問題上他特別強調“要依法行政”。同時，他還“話里有話”的突出說明：“ 建設使用農村集體土地，法律規定只有四種情況：一是農民的宅基地，二是農村公共設施的用地，三是農村興辦的村辦企業或者聯營企業，四是根據擔保法，使用農村集體用地抵押權實現的時候可以允許。除此以外，都是現行法律不允許的。”從另外一個方面來解讀，這就意味著在四種情況內建小產權房，就不涉及到所謂的“違法”問題。這里還有一個核心，就是只要不是占用耕地，辦好相關小產權房建設用地的手續，就不應該存在什么大的原則問題。

　　這里，實際上還有一個小產權房 “合法化”的“技巧問題”。有人認為，買了小產權房，就是買了農民的土地。這其實是給自己套上了“不合法”的繩索。根據憲法第十條：“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。” 實際上，不僅是小產權房，就是老百姓從開發商手里買下的“大產權房”，誰都沒有土地的所有權。有的只是這塊土地使用權的租賃。一般住宅規定為70年的使用期。如果我們用“大產權房”的方法來進行“小產權房”的運作，任何法律的問題就都迎刃而解，連“灰色地帶”都將“布滿陽光”。

　　也正是因為如此，國家相關的權威執法部門沒有任何人敢斷言，“小產權房違法”。

　　倒是和高房價關聯性最強、甚至本身就是房價壟斷暴利的制造者和攫取者——開發商特殊利益集團和一些部門和地方的政府官員，在小產權房上揮舞“不合法”大棒最多。實際上，最該追究法律和行政責任的，就是這些利益集團。正是他們，使得市民的基本居住權(人的生存權最重要的方面之一)得不到保障，使憲法中“國家尊重和保障人權”的公民的基本權利精神被實質上的剝奪。特別是，開發商把城鎮居民的土地使用權當作其暴富的工具，進行壟斷和高價倒賣，嚴重違背了憲法所強調的“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地”的基本法則。

　　這點，也可以從高層對土地違法追究的“重點”來加以證明。就在利益集團所謂的“小產權房違法”之說甚囂塵上之時，8月13日從新華社傳來消息，“經國務院同意，監察部、國土資源部、建設部、財政部、審計署等五部門近日聯合發出《關于開展國有土地使用權出讓情況專項清理工作的通知》，決定集中半年時間，在全國開展國有土地使用權出讓情況專項清理工作。”而這方面的違法，正是眾多開發商賴慣以生存、攫取暴利的基礎。開發商可能再也沒有想到，叫囂“小產權房違法”半天，自己竟成為土地違法“嚴打”的重點。

　　實際上，在不久前國家土地督察制度的新聞發布會上，國土資源部甘藏春副總督就指出：“從涉及違法的用地面積來看，非法批地的案件，占用涉及土地面積的80%，主要是地方政府和涉及政府為違法主體的案件，用地面積為80%，以公民、個人或者企業違法占地的面積是20%。”眾所周知，占據土地違法80%的“政府為違法主體的案件”，差不多都是因開發商而起。而小產權房，僅僅只是占到后者(20%)中的一小部分。

　　這里就出現一個令人“意味深長”的現象：一個土地違法上的“大戶”，違憲違法多少年竟然沒有被追究，按照政協常委的話說，就是土地違法“目前只有0.1%的刑事處罰率”。但恰恰是這些“違法大戶”，為什么敢在小產權房上對老百姓動起“法律的刀子”。人們不僅要問，究竟是哪個特殊利益集團，在逃避法律的懲處，享受起“法外特權”！

　　住房政策的選擇，究竟應該選擇和執行什么樣的“標準”

　　比較一項政策的正確與否，衡量的標準，關鍵是看它對普通百姓是否有利，和它所“破壞”的“秩序”相比，究竟哪一個“更有利于最廣大人民的根本利益”。按照溫家寶總理的話，就是“要把人民群眾滿意不滿意、高興不高興作為衡量政績的根本標準”。落實到小產權房上，就是要看在我們的政策比較和選擇中，究竟是讓老百姓“買得起房、住得好房”重要，還是維持一個已經被公認為“新三座大山”的高房價的暴利壟斷的房地產市場更為重要。這是在住房政治上執政導向的一個基本的大是大非的問題。

　　在小產權房上，究竟誰將是受益者，誰會成為“受損者”，非常清楚明了。核心的問題，就是政府相關部門出臺的一系列規定和政策，究竟是站在誰的立場，為誰服務和牟利，同時又漠視誰的基本權利。

　　胡錦濤主席在中央黨校的6.25講話中再一次強調：“黨的一切奮斗和工作都是為了造福人民，要始終把實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益作為黨和國家一切工作的出發點和落腳點，做到發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人”。用這樣的思維來分析當前的中國房地產市場和住房政策導向是否正確，是非就再簡單不過了。

　　建設部和各級地方政府，是解決居民住房問題的直接責任人和首要的問責對象。對于高房價，人們不僅沒聽到建設部和地方政府高官對公眾說一聲“對不起”，向公眾做過任何檢討，表現出那么一點點的問責或自責之心，反而卻是“理直氣壯”的對高房價壓迫下的民間“思變之舉”不惜各種手段進行打壓。作為一個“執政為民”的政府部門，為什么一方面對民怨沸騰的、被老百姓公認為“新三座大山”住房問題無所作為，對深受開發商暴利盤剝的老百姓生活質量大幅下降麻木不仁無動于衷，甚至還和開發商特殊利益集團“里應外合”，一方面又竭力壓制民間在住房改革上的創舉呢！核心的關鍵，就是這些政府部門的高官，是真正的“以民為本”，還是地地道道的“唯商是瞻”！就是我們的住房政策和房地產市場的導向，是不是被開發商特殊利益集團所“俘獲”！

　　政府在住房政策上的“第一要務”，應該是使人民買得起、住得好房。在歐美一些發達國家，政府不能為公眾提供應有的住房福利，是一種行政的不作為，要被公民訴訟到法院當被告的。如在法國就有“可抗辯居住權”。相形之下，中國的相關官員“做官”實在是“太輕松”了。不僅在人民住房權利保障上的失責無人追究、問責甚至是彈劾，而且對政府失責下的“民間創舉”還有“勇氣”大肆打壓，這只能是政治文明長期滯后的惡果。

　　一個“執政為民”的政府部門，對任何一次民間“新的創舉”，都應該從正面進行深深的反思和問責，多從普通大眾的角度多想想“為什么”，多從執政黨的黨綱和行動綱領等方面想想“怎樣才能使人民滿意”。而不是為了維護開發商利益集團的特殊利益，為了部門和官員自身的利益，為了掩蓋行政的重大失責，而拼命扼殺一切“創新”和“變通”，把老百姓的一切“自救措施”都視為“洪水猛獸”，想方設法“趕盡殺絕”。到最后，被人民拋棄的，只能是那些“總是以人民利益為敵”的胡作非為的官員。

　　小產權房，它打破的不僅是一個被證明是失敗和不健康的市場秩序，同樣也給我們帶來建設一個讓人民滿意的新的住房模式和市場的思考。對于小產權房的業主來說，為了維護自己應有的住房權利，應該主動集中起來和政府對話，形成規模和力量，增加住房上“創新力量”和利益集團博弈的能力和住房公共政策上的話語權。通過對話和博弈，加速小產權房的合法化的進程。

　　沈曉杰 資深編輯