□華新民

　　編者按：4月24日，十屆全國人大常委會第27次會議首次審議了城鄉規劃法草案。目前規范城鄉規劃的法律到底有哪些缺失？新的城鄉規劃法應該從哪些方面吸取經驗教訓？正如專家指出的，“規劃牽涉千千萬萬人的切身利益，城鄉規劃法應該從增強法定性、民主性的方面，解決規劃合法性、合理性的問題。”在此本報特發表民間古城保護者華新民女士的文章，以期引起討論。

　　人類歷史上，城市無非兩類，一類是自然形成的，一類是事先規劃好的。絕大部分屬于前一類，極少的屬于后一類，其中古老的如中國的元大都等，新的如巴西的巴西利亞等，這種大型人造城市一般又都選擇在人煙稀少的土地上，或在已被戰爭被天災摧毀的原城市廢墟上建造。一般所說的城市規劃，從全世界來講，主要都是或在已成型的城市內部不斷進行局部的調整(注：如遇上歷史名城，很多國家對這種調整又是非常小心的)，或在郊區建設新區。

　　然而到了上世紀中葉，蘇聯卻給我們帶來一種“計劃經濟”的模式，其中就包括“削平了另起爐灶”式的“城市總體規劃”概念。可是這些規劃除了在極小的局部上得以實現以外，其他設想都被束之高閣，僅停留在方案階段上。主要原因我認為就在于當時大部分城市土地都明確是私人所有的(私人宅基地)，根本不可能大規模地做“削平了另起爐灶”的事情。比如北京，在上世紀50年代至80年代之間，大型的新住宅小區像白紙坊、幸福村及和平里等都是建在當時的近郊區，在布滿私人土地產權的老城區里做大手術的只有天安門廣場和長安街兩側等少數幾個地段的項目。

　　是1982年的憲法給日后制定和實現各城市的“總體規劃”做了鋪墊，因為這部憲法第一次宣布了“城市土地歸國家所有”，并且這一條又在很長時間內使包括規劃人員在內的很多人產生了一種曲解。曲解來自沒有認識到六年以后的“土地財產權”的回歸民眾，沒有注意到1988年的憲法修正案又從剛剛被禁止交易的土地中剝離出一個允許交易的“土地使用權”，即把與土地相關的民事權利還給了大家；更沒有注意到按照規定：舊城祖宅業主“自然享有”來自自己的土地所有權的使用權(90國土法規字第13號文)。一個巨大的誤會就這樣開始了，包括在決策者和規劃人員的頭腦中，他們從此把已存在的熙熙攘攘的城市視為無人之境，無私權之境，是一張可供任意涂抹的白紙。1983年之后尤其是90年代數百個城市的“總體規劃”，就是在這種錯誤觀念的基礎上形成的，做現狀調查時只針對物(房屋等)，不像絕大多數國家那樣更要針對人(產權狀況等)做詳盡的調查。發展到今天，當有產者已經從有限的祖宅業主的范圍發展到住宅自有率占全民的60%的時候，我們新制定的規劃仍然是這么一個踩著私人土地財產權(要知道每一處買到手的單元房都有分攤的土地財產權)隨便亂走的規劃，體現的是計劃經濟體制思維模式的遺傳。

　　然而，誤會歸誤會，觀念歸觀念，畢竟同時還有為尊重公民財產權和規范種種行政行為而制定的一整套相關法律法規。于是，這種大規模人造城市的行動一旦運作起來就不可能不與它們發生抵觸，包括在策劃的階段。比如，1990年初開始實施的“城市規劃法”第三十一條要求只能在由土地管理部門劃撥的土地上實施規劃，并沒有表示可以在現業主仍有土地財產權的土地上實施規劃(三年后制定的“城市國有土地使用權出讓轉讓規劃管理辦法”與此母法嚴重沖突)。1995年初開始實施的城市

房地產管理法第二十三條又規定了劃撥土地的范圍，在這范圍內根本不包含以贏利為目的的建設項目。換句話說，局部規劃是可行的，而大規模覆蓋一切地做“城市總體規劃”是不可行的。且局部規劃的內容又應嚴格限制在諸如醫院、學校和交通等符合市民需求的公用項目上，有關土地也要按照法定程序先行收購變成可以劃撥的土地，然后才能實施規劃。再進一步說，建

寫字樓、公寓和商場一類的項目按上述規定本來就不該納入城市規劃的范圍，無須討論它們是否“符合公共利益”，因為命題本身就不存在。如果一個商家看中某一塊土地，他只能是在設想階段與每一個個體業主即現土地財產權人談判，并根據談判的結果和之后政府機關的審查結果，審查是否符合“城市規劃法”的規定，比如建設項目是否“符合我國國情”，貫徹了“勤儉建國的方針”；“合理用地、節約用地的原則”等，才能進入進一步的審批程序。

　　還有就是往往被納入在我們的“城市規劃”中的“舊城改造”，以十多年來所遵循的改造模式和結果，那不單是不符合公共利益，更是嚴重違背公共利益的，因為它所用的鏟車把絕大部分城市中心的靈魂消滅掉了，把每一座城市自己獨特的文化沉淀消滅掉了，把屬于全民族的珍貴建筑遺產消滅掉了。舊城不是不能改造，而是目前的改造的主體和方式不對。這個主體不應該是政府和

開發商的聯合體，而應該是政府和一座座宅院業主的聯合體——業主管門里，政府管門外。而一些“法學家”更應該清楚他們借“公共利益”所贊成拆掉的每一處“破房子”都是有它的產權人的，是外人尤其是房屋土地管理部門沒有權力擅自處分的市民私人財產。事實上，在某些城市新出臺的規劃文件中，政府自己也糾正了過去的錯誤，比如北京2005年初公布實施“2004—2020新總規”中，就在其針對舊城的“機制保障”一條中明確規定居民應該“自我改造更新，成為房屋修繕保護的主體”，但問題是這個規定并沒有得到執行，很多私房業主申請工程許可證遭到拒絕，有關部門要他們老老實實坐在自己家里等著別人來拆他們的房子！在全國范圍，以房地產開發商為實施主體的“舊城改造”或所謂“危舊房改造”仍在打著“公共利益”的旗號繼續向已經所剩無幾的古老街巷推進……

　　我們目前發生的城市規劃和城市建設本身之違反公共利益，還有一個更深的層次，就是它所導致的土地危機，因此現在這種“發展”模式不單不是硬道理，而且還是最軟的道理。在這里，我們最不應忘記的，就是自己身在何處，就是自己腳下非加拿大也非美國，而是可耕地只有國土總面積十分之一的中國，是人口為世界之最的中國，是最不應該發生圈地運動和造城運動的地方。對此，我的父親華攬洪(原北京市建筑設計研究院總建筑師)早在1983年就曾在《建筑學報》發表過一篇題為“開發荒地，建設新城鎮”的文章，建議把新的建設放到荒地和坡地上去，但可悲的是他當時所擔憂的情況在今天已經泛濫成災！城市里的每一塊土地都以“實現最大經濟利益”為目標，到處都在進行既浪費資源又浪費生存空間的重復建設：不存在市場需求的大型商場一座接一座地建，沒必要的樓堂館所遍地開花，原住民大規模向外遷徙(實際發生的往往是“換血”，而不是旨在減少人口密度的人口疏散)。我們的“發展”像水波一般把人一圈一圈往外攆，把城里人攆到了鄉下的可耕地上。城市土地和農村土地的命運是相連著的，如果不立刻停止城市里的新建，怎么可能停止對可耕地的侵犯？！而在樓房空置率已達到驚人地步的今天，還有什么必要再繼續建設下去呢？如果每一個市長只考慮到自己的政績，每一個利益集團只知道死死把住已到手的利益不放，每一寸土地都以金錢的角度去衡量其價值，全然不顧民族和國家的長遠利益，不站在一個高的角度去看待問題，事態只可能繼續惡化下去。過去有一句話叫做“人不為己，天誅地滅”，但我認為現在是“人人為己，天誅地滅”。面對子孫后代將無地可耕無飯可吃的前景，還有什么不能商量的呢？

　　總之，有關項目是為公共利益也好，非公共利益也好，所有的大拆大建都應該不惜一切地停止了，已定的“城市規劃”也應該重新從另一種眼光審視了，不管這后面牽扯到多少商業合同的問題———商家的利益是可以調整和置換的，但失去的可耕地往往是一去不可復來的，因為即使你把可耕地上建成的樓宇統統炸掉，那已經失去養分的土壤不知要多少年才能恢復生機。歷史城區里失去的建筑文化遺產也同樣不可再生。對于如何搶救這些不可再生資源，又如何進行利益調整和置換，那就需要組織一個真正憂國憂民的智囊團來做具體的策劃，而它的組成絕不能是已陷在既得利益泥潭里的那些“學者”和“專家”。

　　本文只是從不同的角度分析我們的“城市規劃”的實質，這里所呼吁的“停止建設”也只限于新建，而不是反對其他形式的建設。比如建筑師們可以發揮自己的才智來修整那些建于上世紀五六十年代的還非常結實的住宅樓，一方面使它們的內部結構能適應現在的生活需要，另一方面對外觀加以美化，而我相信住在里面的業主會很樂意集資做這件事情的，因為開銷會遠遠低于外遷時每個家庭要投入的費用，并且還能留在原來的非常方便的生活環境中。這種利用現有資源的節約型建設其實也是歐美國家近年來極力倡導的。

　　寫到這里，看著眼前電腦屏幕上各城市國土局網站上顯示出來的大規模土地出讓和土地儲備公示信息，我的心情極其沉重……