——在中越經(jīng)濟改革比較論壇第四屆年會暨亞洲轉(zhuǎn)軌國家經(jīng)濟政策對話上的主旨演講

　　我國既是一個發(fā)展中的大國，又是一個經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌、社會轉(zhuǎn)型的大國。從現(xiàn)實看，新階段實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展重要的是推進政府轉(zhuǎn)型及其相關(guān)的制度安排。

　　這里，我就“我國實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的政府因素”提出3個問題，與大家探討。

　　一、如何全面把握實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展面臨的現(xiàn)實壓力

　　如何理解可持續(xù)發(fā)展的基本內(nèi)涵，首先，我講一個來自越南的故事，可能對討論這個問題有所幫助。越南有一種野生水稻，很適合人們食用。后來，當這種野生水稻越長越快時，發(fā)現(xiàn)它已含有對人體有害物質(zhì)而不能食用。科學研究的結(jié)論是，只要保持這種野生水稻適當?shù)纳�長速度，它的有害物質(zhì)會自然消除。這說明，在事物的發(fā)展過程中，“快”是有限度的，超出一定限度的“快”常常會走向反面，甚至演變?yōu)橐环N災(zāi)害。把這個道理引用于研究可持續(xù)發(fā)展問題，我認為，新階段實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展應(yīng)當有兩個基本性目標：一是建立在質(zhì)量和效益基礎(chǔ)上的較快發(fā)展；二是要以人為本，發(fā)展的成果要服務(wù)于人的基本需求。

　　進入新世紀以來，我國的可持續(xù)發(fā)展面臨著日益增強的兩大壓力，其一是資源環(huán)境約束的壓力越來越大，其二是全社會基本公共需求全面快速增長的壓力正在凸顯。面對現(xiàn)實的兩大壓力，新階段的可持續(xù)發(fā)展需要把握兩大原則：

　　1.經(jīng)濟增長要在資源與環(huán)境可承受的條件與約束下進行。就是說，在現(xiàn)實資源環(huán)境約束加大的情況下，過快的經(jīng)濟增長速度不是好事。這是因為，進入新的發(fā)展階段，以犧牲資源和環(huán)境為代價的快速經(jīng)濟增長不僅會大大削弱中長期可持續(xù)發(fā)展能力，還將不斷加大經(jīng)濟社會風險。為此，不能以GDP的快速增長掩蓋高消耗、高污染的粗放型經(jīng)濟發(fā)展問題；不能以當前高增長、低通脹的良好發(fā)展態(tài)勢掩蓋經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的扭曲和資源配置效率的損失；不能以發(fā)展重

化工業(yè)來掩蓋

能源利用的低效率。此外，還需要指出的是，也不能以地方政府推動經(jīng)濟增長的成績掩蓋地方政府在資源利用和環(huán)境保護上的某些職責缺位。目前，有的地方資源環(huán)境的損失已經(jīng)明顯大于經(jīng)濟增長的收益。

　　2.經(jīng)濟增長要在廣大社會成員基本公共需求滿足程度的條件與約束下進行。就是說，進入改革發(fā)展的新階段，在全社會基本公共需求全面快速增長的現(xiàn)實約束下，重視經(jīng)濟增長而忽視社會發(fā)展的路子很難走遠。這是因為，能否逐步滿足全社會的基本公共需求不僅是可持續(xù)發(fā)展的重要條件，更是可持續(xù)發(fā)展的重要目標。應(yīng)當清醒地看到，我國消費率長期過低，收入差距、城鄉(xiāng)差距不斷擴大，經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡的矛盾有所增加，都與基本公共服務(wù)不到位、基本公共產(chǎn)品短缺直接相關(guān)，這在一定程度上成為制約我國實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要因素。

　　兩大壓力背景下的可持續(xù)發(fā)展問題，其實質(zhì)是新階段政府作用的有效性問題。適應(yīng)可持續(xù)發(fā)展的要求，要把政府工作的中心和重點放到基本公共服務(wù)上，以創(chuàng)造良好的經(jīng)濟社會環(huán)境，以關(guān)注民生為目標提供基本而有保障的公共產(chǎn)品，全面實現(xiàn)政府轉(zhuǎn)型。

　　二、如何客觀估計政府主導的經(jīng)濟增長方式對實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的影響

　　在2003年SARS危機中，我們提出我國的經(jīng)濟增長方式要實現(xiàn)由政府主導向市場主導的轉(zhuǎn)變。近幾年的實踐說明，經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變的滯后，是新階段可持續(xù)發(fā)展面臨的主要問題。

　　1.政府主導的經(jīng)濟增長方式成為新階段可持續(xù)發(fā)展的主要體制障礙

　　歷史地看，在我國市場經(jīng)濟體制建立的過程中，政府主導的經(jīng)濟增長方式是多年來經(jīng)濟快速增長的主要動力。但是，隨著改革發(fā)展的不斷推進，政府主導的經(jīng)濟增長方式的積極作用在減少，負面作用越來越突出，并在一定程度上成為近幾年經(jīng)濟過熱、土地失控、資源浪費、環(huán)境惡化以及宏觀經(jīng)濟波動的重要原因。就是說，進入改革發(fā)展新階段，政府主導的經(jīng)濟增長方式及其運行機制，已經(jīng)是弊大于利、難以為繼、非改不可。這里，僅以兩個問題為例：

　　(1)由于政府對要素配置與定價不適當?shù)男姓�控制，使要素部門的市場化改革嚴重滯后于產(chǎn)品部門的市場化改革進程。由此，造成要素市場的扭曲與失衡，并使資源環(huán)境的約束性矛盾明顯突出。

　　(2)由政府主導的投資過快增長的體制性問題尚未根本解決，地方政府的投資沖動具有一定的普遍性。因此，穩(wěn)定投資增長的關(guān)鍵，是穩(wěn)定政府主導的投資增長。

　　2.政府主導的經(jīng)濟增長方式不利于更大程度地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用

　　我們知道，在市場經(jīng)濟條件下，以價格信號為主導的市場機制比政府不適當?shù)男姓�干預更為有利，更有效。當前，由于政府主導的經(jīng)濟增長方式和運行機制尚未根本改變，政府仍然掌握著重要資源的配置權(quán)，并嚴格控制重要的生產(chǎn)要素價格。由此，使資源的價格不能反映資源稀缺程度和市場供求關(guān)系，不能反映生產(chǎn)和使用過程中環(huán)境污染等外部成本的問題。這樣，不僅誤導了企業(yè)，而且破壞了市場配置資源的功能。相反，如果資源的稀缺性、環(huán)境的成本能夠通過價格信號反映在企業(yè)內(nèi)部成本中，如果資源要素價格能夠充分反映市場競爭的實際需求，企業(yè)的行為、政府的投資沖動就會受到市場機制的有效制約。

　　從轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式的內(nèi)在要求出發(fā)，要為形成良好的市場機制創(chuàng)造條件。例如：第一，推進資源價格等相關(guān)改革，建立以市場為主導的資源要素價格形成機制；第二，在嚴格環(huán)境監(jiān)管的同時，注重利用市場機制，形成環(huán)境成本內(nèi)部化的制度安排和促進節(jié)能減排的體制機制建設(shè)；第三，加快推進投資體制改革，落實企業(yè)投資的主體地位，進一步規(guī)范政府的投資行為，盡快建立政府投資決策責任追究制度；第四，加快壟斷行業(yè)改革，嚴格限定國有壟斷經(jīng)營的范圍，降低門檻，引入競爭。

　　當前，人們關(guān)注社會領(lǐng)域的公平問題比較多，但也要看到，由于行政壟斷、權(quán)力尋租造成的經(jīng)濟運行中的某些不公平性問題對可持續(xù)發(fā)展的影響更大，它既損害了經(jīng)濟發(fā)展的整體效率，又放大了社會領(lǐng)域的不公平。為此，應(yīng)當充分估計進一步的市場化改革對實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重大作用。

　　三、如何通過行政管理體制改革，盡快實現(xiàn)經(jīng)濟增長方式由政府主導向市場主導的轉(zhuǎn)變

　　進入新階段，著力推進行政管理體制改革已經(jīng)成為全面制度創(chuàng)新的重點。面對新階段可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實壓力和突出問題，實現(xiàn)經(jīng)濟增長方式由政府主導向市場主導的轉(zhuǎn)變，已成為行政管理體制改革的重大任務(wù)之一。

　　1.適應(yīng)新階段可持續(xù)發(fā)展的要求，需要大大強化政府的經(jīng)濟性公共服務(wù)職能。在我國經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌的新階段，政府在可持續(xù)發(fā)展中有效性的發(fā)揮，應(yīng)當通過提供良好的經(jīng)濟性公共服務(wù)，以為市場主體的公平競爭創(chuàng)造良好的政策環(huán)境和制度環(huán)境。從可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實需求看，要重點強化國家的經(jīng)濟戰(zhàn)略職能。如，切實加強政府的中長期戰(zhàn)略規(guī)劃職能、國家的能源戰(zhàn)略職能、對外經(jīng)濟戰(zhàn)略職能等。與此同時，需要加強政府的市場監(jiān)管職能，實現(xiàn)市場監(jiān)管的有效性，實現(xiàn)政府主要以政策工具調(diào)控市場，以使政府的

宏觀調(diào)控沿著市場化的方向推進。

　　2.加快建立公共服務(wù)體制。按照逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的要求，加快建立公共服務(wù)體制，不僅可以有效地緩解城鄉(xiāng)差距、貧富差距，還可以在提升人力資本、促進消費、拉動內(nèi)需等方面發(fā)揮重要的作用。從改革的現(xiàn)實需求看，在完善市場經(jīng)濟體制的過程中，加快建立公共服務(wù)體制，能夠盡快建立可靠的社會“安全網(wǎng)”，形成解決民生問題的體制保障，使市場化改革獲得更為廣泛的社會支持。從新階段的可持續(xù)發(fā)展和建設(shè)和諧社會的現(xiàn)實需求出發(fā)，我們一再主張把建立公共服務(wù)體制作為新階段改革的基本目標之一。

　　3.調(diào)整和改革中央地方關(guān)系以及與此相聯(lián)系的干部考核機制。新階段經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變，不僅涉及到政府和市場的職能邊界，而且涉及到中央政府與地方政府的職能邊界。現(xiàn)實經(jīng)濟活動中經(jīng)常出現(xiàn)的中央宏觀調(diào)控目標與地方政府行為方式的矛盾和問題，深層次的原因在于現(xiàn)行“以經(jīng)濟總量為基礎(chǔ)”的中央地方關(guān)系，以及與此相聯(lián)系的干部考核機制。一方面，在現(xiàn)行的中央地方財稅體制下，地方政府的投資擴張沖動具有一定的客觀性。由此，不時的投資反彈并引發(fā)經(jīng)濟波動的風險不可避免。另一方面，在現(xiàn)行的干部體制下，GDP政績?nèi)允枪賳T升遷的重要條件，這不能不使行政權(quán)力與具體的經(jīng)濟活動捆綁得太緊、糾纏得太深，并由此產(chǎn)生各種經(jīng)濟的扭曲行為，以及某些體制性機制性腐敗問題。為此，應(yīng)當盡快實現(xiàn)中央地方關(guān)系由“以經(jīng)濟總量為基礎(chǔ)”向“以基本公共服務(wù)均等化為導向”的轉(zhuǎn)變，嚴格規(guī)定各級政府的公共服務(wù)職責，并建立以公共服務(wù)為導向的干部政績考核機制。

　　當前，實現(xiàn)經(jīng)濟增長方式由政府主導向市場主導的轉(zhuǎn)變，必然會涉及行政干預過度、行政壟斷過多背后的政府利益和部門利益、行業(yè)利益的問題。為此，應(yīng)當盡快實現(xiàn)政府決策和執(zhí)行的公開與透明，建立有效的監(jiān)督體制。切實解決這些問題，需要著力推進行政管理體制改革，更需要積極穩(wěn)妥地推進政治體制改革。

　　(遲福林，中國(海南)改革發(fā)展研究院執(zhí)行院長，研究員)