黨國英：戶籍改革 通過控制住房來控制城市人口

　　黨國英　中國社會科學院農村發(fā)展研究所

　　編者按

　　我國于1958年頒布的《中華人民共和國戶口登記條例》，確立了以常住人口為主，嚴格控制人口流動的基本準則，公民除就業(yè)、升升學、工作調動等可以遷徙外，一般沒有選擇居住地的權利。40多年過去了，隨著市場經(jīng)濟發(fā)展，目前國內流動人口已有1.3億之眾，逐步放寬了戶口遷移限制，引導人口的合理有序流動已經(jīng)成了各界共識。早在2005年，公安部高層已經(jīng)透露戶籍制度改革的思路，擬取消農業(yè)、非農業(yè)戶口的界線，探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記管理制制度，同時，以具有合法固定住所作為落戶的基本條件，逐步放寬大中城市戶口遷移限制。

　　作為知名的三農問題專家，中國社會科學院農村發(fā)展研究所研究員黨國英對城鄉(xiāng)二元制結構之下的戶籍管理制度關注多多年，結合當前社會經(jīng)濟政策發(fā)展狀況，他形成了個人對戶籍制度改革的系統(tǒng)思考，其意見多見諸各類正式媒體以及研討會上。鑒于戶籍改革的挑戰(zhàn)性，又與國國家利益密切相關，黨國英先生以個人身份草擬改革方案建議稿，希望借此拋磚引玉，聽取各方的批評與建言。黨國英先生是本報長期合作的專欄作者，在廣大讀者者中深孚聲望，本報認為這種民間思考方式頗具建設性，因此特別刊出黨國英先生的文章并附錄建議方案的全文，希望有助于公眾厘清戶籍改革的整體輪廓——尤其其在全國各地陸續(xù)出臺局部的戶籍寬松管理政策的背景下，讓公眾得以形成和理解戶籍改革的全局觀，從而認識到戶籍改革必然是一個“漸進改革的方案”，這是很很有必要的。

　　戶籍制度改革要避免浪漫主義

　　題記與解釋

　　戶籍制度改革講了很多年了，到現(xiàn)在還不好說有什么人鐵定地贊成目前這個制度。但為什么到現(xiàn)在也沒有形成一個方案，更不用說形成一個法律文件？前年公安部的首長就談過一些不錯的意見，但后來也沒有進一步的消息。去年國務院關于農民工權益保護的文件又回避了戶籍問題。對于戶籍制度改革步伐的蹣跚，我看一方面的確是有難處，因為涉及的利益平衡問題比較復雜；另一方面可能是技術思路有些問題。能不能像有的改革一樣，把戶籍制度改革放一放，到什么時候水到渠成，讓它自然化解？我看不能。有這個想法的同志無非是說等經(jīng)濟發(fā)達到一定程度后來化解這個問題，但我們已經(jīng)看到在我國經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)并沒有解決這個問題，反倒使這個問題更加復雜了，例如，那里的戶籍壁壘不僅發(fā)生在城鄉(xiāng)之間，也發(fā)生在農村社會內部。可見，我們不能等。

　　持浪漫主義想法的同志常常對“壁壘”恨之入骨，因此會提出很激進的改革設想。但我認為戶籍制度也應有一個漸進改革的方案，不能想在一個早上解決所有問題。激進的改革可能又是一紙空文，不能得到實際落實。

　　在思想上要有這樣一種觀念:壁壘不見得總是壞東西，有的社會壁壘要消除，但有的社會壁壘就不可能消除，甚至還是社會發(fā)展的需要。一個小姑娘在同樣一張沙發(fā)上一屁股坐在爺爺旁邊，爺爺高興；但一個下屬一屁股擠坐在上司旁邊，上司就不高興了。這就是一種壁壘。一個社會會有各種各樣的壁壘，有的壁壘不僅不會對社會有很大危害，反而可能會降低社會的運行成本，提高社會運轉的效益。所以，我們要正確看待社會壁壘。但是，我們國家戶籍制度從城鄉(xiāng)分割的層面上看，可以說是一無是處，有的歷史上的“好處”，也是虛假的，現(xiàn)在對它進行改革是完全必要的。不過，我也不贊成城市不設立任何門檻，只是門檻要有某種公正性，特別不能以先天的家庭出身做門檻。此外，門檻也不是絕對的，在一定過渡期里門檻可以高一點，過渡期結束后就可以低一些；還有的門檻在過渡期結束后可以完全取消。

　　正是基于上述理念，我才提出上述戶籍制度改革的一些具體設想。

　　改革的基本技術性思路是通過控制住房來控制城市人口。我以為再沒有比這更好的辦法。一個城市政府連住房也控制不了，又怎么能控制人口？用這個辦法的前提，就是要對住房情況掌握清楚；戶籍登記機關要有一個社區(qū)住房清單。現(xiàn)代社會，即使不做戶籍制度改革，一個社區(qū)政府也本來應該掌握住房情況。在計算機技術普及的情況下，做這項工作也不難。

　　對于這個方案，人們會提出許多疑問，但最重要的疑問是會不會發(fā)生一些人以“投機”的方式很容易地獲得一些大城市的戶籍？例如，一戶居民在上海租用了1個月標準住房，獲得了上海戶籍，開始享有上海的各項社會福利，然后放棄標準住房，隨便住在什么地方。政府還要為這個人提供廉租房、提供最低生活保障。可以設想，如果這個目的容易達到，會有成千上萬的人擁向上海。這個建議稿估計到了這種情況，一些條款(如第五條、第九條和第十四條有關內容)就是為防止這種情況而提出的。有了這樣一些規(guī)定，城市人口不會盲目擴張；戶籍人口的機械增長的速度與標準住房的建設速度相關聯(lián)。除非標準住房供應的速度過度膨脹，否則戶籍人口不會因此項改革而急劇膨脹。

　　按照這個改革方案，一些城市的住房價格會上升，房租也會上升，但這是沒有辦法的事情。但從長期趨勢看，這個方案不會對房價有重要影響。

　　這個方案實際上給一些人進入條件好的大城市設立了門檻，這似乎顯得違背了“遷徙自由”原則。但是，從漸進改革的角度看，這個方案已經(jīng)有了極大進步，因為這個門檻是針對所有人，而不單單是針對農民。從長期趨勢講，這些門檻也會降低；只是在過渡時期內給地方一定的設立門檻的自主權。

　　這個方案與過去相比有進步、易操作、方向正確，容易平滑過渡到終極目標。所謂終極目標就是一個公民或一個公民家庭，只要在進入一個城市居住，且住所符合城市規(guī)劃標準，就必須允許其登記為戶籍居民，并很快享有各種權利。我所設計的方案保留了一定的門檻，還給地方留下了抬高門檻的一定的自主權，但到條件成熟以后，這些門檻可以取消。關鍵在于這些門檻并不是專門針對農民的。

　　按這個方案，一些收入較好的城市務工農民很容易成為戶籍居民。例如，已經(jīng)住在城市的商販、技術工人，都有可能成為戶籍居民，城市政府應該歡迎他們。不要擔心城市因此會不堪承受，因為這些人早已住下來了，城市早已承接了他們，只是他們沒有取得戶籍居民身份而已。如果說城市擴容太快，那也是城市政府規(guī)劃的標準住房建設規(guī)模太大；既然蓋了房子，就應有人居住，否則豈不是浪費？這些人口也有能力納稅，或者有可能納稅，他們自然應該享有城市提供的公共福利。

　　我不贊成搞“貧民窟”。也就是說，我不贊成大量人口擁向少數(shù)大城市，隨便居住在臨時的破敗的建筑物當中，或者像印度的一些城市一樣，干脆讓一些人露宿公共場所。理由是，第一，目前已經(jīng)事實上存在零散的“貧民窟”，如果有鼓勵政策，“貧民窟”的規(guī)模會更大。第二，“貧民窟”居民大量存在，城市政府事實上管不了他們，結果他們就成了城市的邊緣人口，這樣等于把全社會的“二元結構”復制到了城市，問題還是沒有解決。這些人口的子女的成長將極為困難。第三，大規(guī)模“貧民窟”的存在會使大城市的產(chǎn)業(yè)結構呈現(xiàn)“大而全”的特點，勞動密集型產(chǎn)業(yè)會有相當規(guī)模，結果會擠壓其他地方經(jīng)濟發(fā)展空間，加劇其他地方經(jīng)濟的“空心化”，不利于全國經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展，結果導致畸形區(qū)域經(jīng)濟結構長期難以糾正，使國民經(jīng)濟發(fā)展遭受重創(chuàng)。放任“貧民窟”擴張實在是浪漫主義的想法，很不可取。

　　這個方案實施的兩個技術關鍵，一是全國“納稅與社會保障賬戶”的建立，另一是住房的普查和“標準住房”的確定。我以為這樣兩件事情是社會管理的基礎性工作，遲早要做，現(xiàn)在配合人口登記制度改革來做，正逢其時。

　　人口登記制度改革方案(建議稿)

　　一、現(xiàn)行人口登記制度在上世紀50—60年代逐步形成，經(jīng)過幾十年的運行，其缺陷日益明顯，已經(jīng)完全不能適應社會進步的需要，必須予以改革。

　　二、人口登記制度改革要“以人為本”，著力破除城鄉(xiāng)分割的二元社會管理體制，保障公民的自由遷徙權利，為構造城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動市場提供條件。人口登記制度改革的核心是建立符合上述原則的人口屬地登記辦法。

　　三、改革方案要體現(xiàn)社會公正、地方自主、高效運行和簡化管理的原則。

　　四、人口登記的主管機關是中華人民共和國公安部(或民政部，以下依慣例假設是公安部)及其地方分支機構。戶籍登記的辦理機關為地方公安局或其授權的派出機構。

　　五、人口登記分為戶籍登記和暫住登記兩種類型。公民一律在戶籍登記地依照當?shù)貥藴式�立“納稅和社會保障賬戶”，并在戶籍登記地行使公民的各項基本權利，包括選舉權、被選舉權和公共福利享有權等。公民在異地獲得暫住登記的，可以建立臨時“納稅和社會保障賬戶”，其公民基本權利應在戶籍登記地行使。

　　六、凡出生在中國國土的人都可以登記為中國公民。登記時要公民本人自愿。未成年人的登記可以有其監(jiān)護人決定。

　　外國人要登記為中國的戶籍居民，適用國家的其他相關規(guī)定。

　　軍人及其一起生活的家庭成員的戶籍登記，由公安部另行規(guī)定。

　　被刑拘的犯罪人員保留原居住地的戶籍登記。

　　各類教育機構的學生如果居住在學校的集體宿舍，時間在半年以上，由教育機構為其辦理當?shù)貞艏�登記�?/p>

　　七、公民只能在一個社區(qū)進行人口登記，依據(jù)本方案的規(guī)定以及地方相關條例可以獲得戶籍居民資格，也可以登記為暫住人員。

　　八、公民必須在常駐地進行戶籍登記。公民在長駐地必須居住在標準住房中，標準住房可以是公民的產(chǎn)權房屋，也可以是租住房屋。

　　標準住房必須由地方法規(guī)加以規(guī)范，其面積大小和位置可以由縣級或縣以上的地方政府規(guī)定，但家庭人均室內臥室和衛(wèi)生間面積之和不應小于12平方米；單套標準住房的室內臥室面積和衛(wèi)生間面積不得小于30平方米。標準住房的有關具體規(guī)定要與社會規(guī)劃相銜接，并要遵守國家有關法律法規(guī)。

　　城市違章建筑、樓房地下室和其他辦公用房不得用作戶籍登記的標準住房。

　　一處標準住房只能登記一個戶籍居民家庭，家庭成員可以是一個人，也可以是夫妻和其直系親屬。

　　已經(jīng)在一個社區(qū)登記的戶籍居民，即使其住房不符合標準，也應保留戶籍居民資格。

　　“常駐地”是指一年中在標準住房居住半年以上的地方。但有關組織長期外派的工作人員與長期在外旅行人員可以在原長久居住地登記戶籍。退休老人隨子女異地居住可以在原居住地登記。居住在異地工作場所的人，不論時間長短，也在原長久居住地登記戶籍。

　　九、一套標準住房在一定時間里內只能用于一次戶籍登記。各地方政府可以對時間的長短自行規(guī)定，但時間最少為1個自然年。

　　十、地方政府為必須為戶籍居民建立納稅和社會福利賬戶，以記載戶籍居民的公共權益項目。

　　公民的社會福利賬戶分別由公共部分和私人部分構成。公共部分記載戶籍登記地政府給公民提供的各項福利保障和其他利益。對于新登記的戶籍居民，賬戶中的公共部分與原賬戶有差異的，登記地政府可以延期實行新的標準，時間長短由當?shù)卣�府�?guī)定，但除個別項目外其他項目最長不得超過五年。

　　新登記居民的子女應與其他居民一樣立即享有接受義務教育的平等權利。

　　公民在登記地有義務向當?shù)囟悇諜C關申報收入、交納各項稅收和其他政府規(guī)定的費用。

　　各地可以按照公民登記的時間長短確定公民的公共福利待遇程度，但基本公共服務應該在所有戶籍居民之間保持公平。

　　十一、公民在擁有或租用兩處以上標準住房的，必須將經(jīng)常居住的一處標準住房作為法定居住地。

　　十二、在社區(qū)沒有標準住房的臨時居留人員不論居留時間長短，均在原居住地進行戶籍登記，但應申請暫住居民登記，登記辦法由當?shù)卣�府�?guī)定。暫住登記不收取費用。

　　在賓館、飯店以及其他符合規(guī)定的場所臨時居住人員可以不直接向公安機關申請暫住登記，具體事宜由公安機關規(guī)定。

　　十三、異地戶籍居民到新的社區(qū)從事有報酬工作的公民，在該社區(qū)如果沒有標準住房，也應登記為該社區(qū)的暫住居民，其住所為工作場地住所。各地方政府應對工作場地住所的標準作出規(guī)定，以保障外來務工人員的身心健康。

　　有工作報酬的暫住登記人員在從事工作的，應按照國家規(guī)定交納稅收和其他有關費用，當?shù)卣�府可以為其建立臨時納稅和社會福利賬戶。暫住人員移居其他社區(qū)或返回原居住地時，臨時納稅和社會福利賬戶隨其轉移。臨時納稅和社會福利賬戶建立的具體事宜由國家另行規(guī)定。

　　十四、公民在一個社區(qū)不再擁有或租住標準住房，必須在當?shù)刈�銷登記，相關納稅和社會福利賬戶同時凍結。公民在一地注銷戶籍登記后，必須在一個月內完成在新的居住地登記事宜。

　　公民在一地注銷戶籍登記后如果沒有在一個月內在新的居住地重新登記為戶籍居民，其社會保障賬戶中的公共部分中的一定比例的數(shù)額將收歸國家，并不再返還公民。比例大小由地方政府確定。

　　第二款情況下如果公民在異地擁有標準住房，公民必須在標準住房所在地登記為戶籍居民；公民拒絕登記的，公安機關可以予以處罰，處罰辦法另行由公安機關規(guī)定。

　　公民在一個社區(qū)不再擁有或租用標準住房，但仍在本社區(qū)工作的，其戶籍登記變更為暫住登記，其納稅和社會保障賬戶也變更為臨時納稅和社會保障賬戶。該公民及其一同生活的其他家庭成員應在擁有標準住房的地方重新登記為戶籍居民。

　　公民因家庭破產(chǎn)等原因在戶籍登記地喪失標準住房，并在異地也沒有標準住房的，戶籍登記地政府應為其提供廉租房或幫助其租用其他住所，并保持其戶籍居民資格。

　　十五、農民在城市購買或租用到標準住房后，依照本方案可以登記為城市戶籍居民，享有與其他新登記的戶籍居民同等社會權利。

　　農民登記為戶籍居民后可以保留在農村的承包地、宅基地和其他不動產(chǎn)。國家鼓勵農民以合法方式將耕地、宅基地和其他在農村的不動產(chǎn)自愿轉讓他人，地方政府和村集體不得強制農民轉讓或沒收。

　　農民耕地、宅基地和其他在農村的不動產(chǎn)的轉讓價格應由國家加以規(guī)范，其收入應合理分配，具體辦法由地方政府規(guī)定。

　　十六、各地方政府依據(jù)本方案可以制定當?shù)貞艏�登記管理辦法和暫住人員登記辦法，并報送國家公安部審批，經(jīng)審批后方可實施。

　　十七、各地方政府依據(jù)本方案和其他相關法規(guī)可以制定當?shù)氐墓�民納稅和社會福利賬戶以及臨時納稅和社會福利賬戶的管理辦法，并報送

　　起草人:黨國英　中國社會科學院農村發(fā)展研究所