劉以賓：對(duì)地方政府債務(wù)中的拖欠部分需另眼相看

　　■劉以賓

　　據(jù)《京華時(shí)報(bào)》報(bào)道：北京市人大財(cái)經(jīng)委首次對(duì)本市各區(qū)縣的政府監(jiān)督調(diào)研報(bào)告公布。截至2006年6月底，北京市政府債務(wù)余額為數(shù)百億元，其中區(qū)縣債務(wù)占了近七成。這些債務(wù)基本用于市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境綜合治理與保護(hù)、教育等方面。債務(wù)負(fù)擔(dān)率超過20％，部分區(qū)縣出現(xiàn)債務(wù)逾期無力償還、以貸還貸、以貸還息、拖欠工程款等現(xiàn)象。調(diào)研還發(fā)現(xiàn)，個(gè)別區(qū)縣未按借款合同規(guī)定用途使用資金，將債務(wù)資金用于補(bǔ)充企業(yè)資本金、償還鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)貸款或借給外單位使用。為此，市人大建議制定政府債務(wù)舉債規(guī)模的量化標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格控制政府債務(wù)規(guī)模。

　　筆者曾有一個(gè)“主觀”想法：除中央政府通過國債的方式向公民借債以實(shí)現(xiàn)積極的財(cái)政政策目標(biāo)之外，地方政府一般是不應(yīng)隨便舉債的。理由起碼有三：其一，隨意舉債容易擾亂正常的地方財(cái)政秩序，導(dǎo)致本屆政府不適當(dāng)?shù)恼��?jī)沖動(dòng)和“寅吃卯糧”的短期行為，甚至為下屆政府留下遺患。其二，企業(yè)向銀行借債，目的是通過市場(chǎng)經(jīng)營活動(dòng)讓資金增值，而且一般都有清晰的生產(chǎn)周期和資本增值周期，故在還本付息后尚有盈余，同時(shí)也便于借款者把握風(fēng)險(xiǎn)；而地方政府資金更多地用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公益事業(yè)等等，這些項(xiàng)目不以營利為目的，不僅不具增值性，甚至以消耗性為主，因此在理論上看違背商業(yè)性貸款的運(yùn)作規(guī)律，且無法保證其按期償還的能力。其三，在商品經(jīng)濟(jì)社會(huì)，借貸是一個(gè)典型的市場(chǎng)行為，而地方城市并不具備“市場(chǎng)主體”資格，更無資格充任擔(dān)保人。至于區(qū)縣政府將債務(wù)資金用于補(bǔ)充企業(yè)資本金、償還鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)貸款或借給外單位使用，更是社會(huì)角色的混淆。

　　然而，地方政府通過多種途徑舉債早已成為全國各地普遍的現(xiàn)實(shí)，因此筆者也不得不懷疑自己上述想法的幼稚性。退一步說，地方政府保持適當(dāng)?shù)膫鶆?wù)余額，權(quán)可認(rèn)為是其履行職能的一種客觀需要，是為百姓造福的途徑之一。從這個(gè)角度看，地方

政府債務(wù)數(shù)量多少未必是第一位應(yīng)關(guān)心的問題，只要舉債是理性的，只要有規(guī)矩可循并不乏監(jiān)督，亦無可厚非。而真正值得關(guān)注的是：地方政府的債究竟是找誰、以什么方式借的？某些地方債務(wù)為什么可以曠日持久地拖著不還？

　　在真正的借貸市場(chǎng)上，借貸雙方的法律地位和“市場(chǎng)主體”資格是完全平等的，借貸則是一種純粹自愿、自主的經(jīng)濟(jì)行為。假如地方政府的貸款系來自外國政府、世界銀行等等，對(duì)借貸雙方的平等性以及自主性基本用不著懷疑，因?yàn)槿思矣貌恢�、也不�?xí)慣于看政府臉色行事。而地方政府找國內(nèi)銀行尤其是地方性銀行借錢，就需另當(dāng)別論了。例如，這其中有沒有行政干預(yù)以及違反經(jīng)濟(jì)規(guī)律的因素，有沒有權(quán)力尋租的嫌疑？至于地方政府從“單位”借錢，更是匪夷所思：這算是真正意義的市場(chǎng)借貸行為嗎？是什么樣的“單位”有能力提供借款，他們是自主自愿的嗎？他們有進(jìn)行借貸行為的市場(chǎng)資格嗎？

　　地方政府形成拖欠債務(wù)是一個(gè)多年存在的痼疾，關(guān)鍵是不能將這部分拖欠的債務(wù)與整體債務(wù)余額混為一談，而更應(yīng)“另眼相看”，看看它背后隱藏著什么東西。地方政府拖欠工程款、致使農(nóng)民工多年討要不到工錢、甚至對(duì)討要者施以簡(jiǎn)單粗暴的現(xiàn)象，媒體曾多有披露。這其中，大概就不僅僅是地方政府債務(wù)管理不規(guī)范以及資金安排偶爾“失當(dāng)”的問題。大量的事實(shí)使我們有理由認(rèn)為：對(duì)于工程款拖欠繼而對(duì)農(nóng)民工工資形成拖欠，某些地方政府壓根兒就沒放在心上，甚至自工程上馬之日起就是存心準(zhǔn)備拖欠的。道理很簡(jiǎn)單，農(nóng)民工是弱勢(shì)群體，他們面對(duì)商人的拖欠尚無計(jì)可施，更何況面對(duì)權(quán)力強(qiáng)大的地方政府？企業(yè)也有賴債的，地方政府也有賴債的，但二者的心理基礎(chǔ)以及對(duì)被拖欠者產(chǎn)生的危害肯定不同，“解決機(jī)制”也有所不同。不能說企業(yè)就可以無限期拖欠，但某些企業(yè)之所以拖欠，還是有其可以被“理解”的客觀原因，例如市場(chǎng)突變、決策失誤等等。而地方政府賴債，卻幾乎找不到任何可以被“理解”的客觀理由。

　　地方政府無論對(duì)任何借款人形成債務(wù)拖欠，按照公平原則和市場(chǎng)借貸的游戲規(guī)則，都應(yīng)承擔(dān)契約中事先約定的經(jīng)濟(jì)責(zé)任和法律責(zé)任。假如地方政府可以“例外”或已經(jīng)多有“例外”，已就不簡(jiǎn)單是借貸本身的問題，它足以擾亂市場(chǎng)秩序、阻礙經(jīng)濟(jì)法治建設(shè)進(jìn)程；它足以損蝕政府形象，因?yàn)槠髽I(yè)、公民常常是政府賴債最大的受害者。