巫繼學

　　土地資源問題的嚴重性

　　伴隨著中國經濟體制改革與社會主義市場經濟的建設，中國歷年來都有大量農用土地轉變為商業用地。應該說，這是市場經濟建設中傳統農業社會轉變為現代工業社會、農村人口減少城市擴容所必然要經歷的過程。然而，有一天，人們突然發現，農地失得太快了，太過份了。據《中國農業統計資料》計算，2001年每天大約消失76個村落，2002年大約為每天消失40個村落，2003年大約為每天消失43個村落。平均測算，近三年來，每天平均大約有57個村落從中國大地上結束了它的歷史生命。與此相關的數據是，由于農田被大量侵占與不合理使用，從1996年至2004年全國每年減少大量耕地一說500萬畝，一說1000多萬畝，一說3630萬畝。無論以那個數據衡量，形勢都是異常嚴峻的，任由土地如此銳減，那末中國的耕地全部消失的日子不會遙遠。由此也就不難理解，為什么現階段我國有年均100多萬農民失去耕地，有那么多農民生活陷入困頓。

　　依我的觀察，近年來，資本那雙狡狤的眼睛始終都沒有離開農地，特別是私人資本與權力資本相勾結為特殊利益集團時，瘋狂侵占農地的事就沒有斷過，幾乎超出了人們的想象力。什么事繞到最后，都少不了侵占農地。房地產開發，當然要大量圈地；企業兼并，醉翁之意也在替換圈地；教育體制改革，幾乎變成了占著原來的再大量吃進新農地建“大學園”的代名詞；都市商貿城建設，原本就是打農地的主意；新農村建設，更是新圈地運動的新變種，而今，

中部崛起，也搖身成了狂吃農地的饕餮！剛剛處理過的鄭州非法占地案其實并非個案，經查，廣東省清遠市石角鎮政府在未辦理建設用地報批手續情況下，非法征收農民集體土地；山西省太原市經濟技術開發區管委會在富士康(太原)科技工業園三期項目供地手續尚未依法辦理的情況下，非法批準該項目開工建設；太原市晉源區政府未采取有效措施制止山西太原萬水物資貿易城和富麗裝飾材料有限公司違法占用土地行為；河南省安陽市政府在安陽市蓮花公司“四季花香生態園”項目違反土地利用總體規劃確定的用途，非法批準先行實施建設。經監察部部長辦公會議研究決定，對上述四起土地違法案件涉及太原市經濟技術開發區管委會主任張金旺、清遠市清城區副區長麥永聯等8名有關責任人員給予紀律處分。其他涉嫌犯罪的3人，移送司法機關處理。

　　伴隨農地大量轉變為商業用地，目前中國的土地現狀是：建設用地總量增長過快，工業用地低成本過度擴張，違法違規用地、濫占耕地現象屢禁不止。

　　回顧一下這段歷史十分必要。中國大量圈地、大量吞食農田有三次高峰，都伴隨著房地產業的大拓展：第一次發生在1980年代末至1990年代初，最后以泡沫房地產破滅而收場，至今在海南、珠海、廣州、北海、上海、北京等地都留有那時的“爛尾樓”。第二次發生在1990年代后期至2000年代初，與此相伴生的是房地產的再度崛起，且一發難以收拾，從而導致中央政府不斷推出收縮地根新政。第三次則始于近二年，由于中央政府的強制手段，特別是土地的“掛牌交易”刺激

開發商采取迂回戰略，鉆營政策空子進行瘋狂圈地，這不可避免地引發現今更為嚴厲、更為有效的土地政策。在土地問題上，中央政府與地方政府的周旋與博弈從來都沒有停止過，這期間宏觀調控政策日臻完善。

　　許多開發商都說，大量圈地是城市建設與商業開發的需要，甚至不斷地有“地荒論”出來煽風點火。國土資源部近年時不時都會有高層管理人員出面廓清事實，國家統計局也有相應公布數字予以印證。

　　地方政府賣地的動力源

　　大量土地從農田變商地，雖然審批的上下環節很多，操作的商業路程崎嶇坎坷，但地方政府是有效的一線操控者，地就是經這只實權之手賣出去的。許多人都在問，究竟為什么地方政府如此傾心于賣地，如此急于將農地轉變為商業用地？地方政府行為動因何在？答案異常明白，地方政府是土地出賣中最大的受益者。

　　首先，現行的干部

考核機制與升遷機制，為地方政府大搞政績工程提供了強勁的激勵動力。“發展就是硬道理”，僅就經濟建設成就來講，GDP增長成為一項硬指標。地方經濟的繁榮程度，市場經濟的發展狀況，老百姓就業收入高低，都是地方干部的頭等大事。當干部，走的就是官場的升遷路線，政績好就能升官，升官反映你人生成功。加之社會輿論與宏觀氛圍的渲染，激發著各級領導干部理直氣壯地去拼政績。中國歷來都有為官一方造福民眾的說法，政績好，說明為群眾辦事好，這是為當地老百姓辦實事的行為。

　　其次，從計劃經濟轉軌市場經濟后，資源配置發生了根本性變化。農地，現已成為各地政府手中的唯一的寶貴資源。這大約是一個公開的秘密。家也大業也大，再大窟窿都不怕，大不了賣塊地填平它！地方政府要想發展地方經濟，要辦地方的事，再也不可能向計劃經濟時代那樣，伸手向中央要錢。要搞政績工程，要解決地方財政困難，只能自己想辦法。招商引資資源幾乎用盡，銀行貸貸后果堪虞，也只有自己能夠掌控的農地最有挖掘潛力了。地方政府能夠掌控的資源，就集中在土地、環境之類的自然資源上。要拼政績，為老百姓辦事，也只能動這塊“奶酪”了，于是許多地方干部都在這方面“想轍”。礙于現行的法律法規，要想超常規、跳躍式地發展，公共行為下鉆法律法規的空子，甚至違規違法成為一種時尚。于是，出現了鄭州違法占地案與貴州某些地區犧牲環境案。

　　再次，在缺乏監督機制的前提下，在缺乏公共大眾參預的環境中，地方政府雖然也有上級部門的領導，雖然也有法律法規的約束，但基本上是自己說了算。動自己管轄的資源，又是為群眾辦事，顯得格外理直氣壯。因而，“我的地盤我做主”之地方主義、本位主義極為盛行。如果說建設項目都在法律法規允許的范圍內，又在地方政府管理的權限內，這不成問題，而問題往往出在越權越限，出在違法違規上。從已經發生的大量案例看，“先斬后奏”、“生米做成熟飯”是一種情況，“靜悄悄地干”、“只干不說”是一種情況，“張冠李戴”、找“替罪羊”，是另一種情況。

　　最后，誰也不敢擔保，在這些違法違規案中，沒有權力資本參預其中，沒有特殊利益集團在暗中涌動。只要不是淺嘗輒止，只要不是有意回避，順勢追查項目審批開工與征地過程的始終，骯臟的權錢交易內幕必然顯露于天下。從已經暴露出來各地的大量案例來看，業已證實了這一點。按照邏輯人們自然會想，如果是執行國家宏觀戰略規劃與貫徹中央經濟政策，如果是“公事公辦”，為何要違規違法？為什么要超越黨紀國法劃定的“紅線”？為什么要對上級主管部門“陽奉陰違”甚至撒謊？為什么要以“局部利益”對抗“整體利益”？由此人們不難看出，權力資本與私人資本的勾結，為特殊利益集團謀利益，就是上違規項目與大量征地暗箱操作的“潛規則”。

　　中國農地的社會責任與大量圈地的災難

　　農地對于中國，背負著更大的生存責任，有著特殊的意義。盡管農地在不同國度其經濟功能大體一致，但土地對于中國來講，人均土地只有世界平均水平的1/3多一點，意味著占世界七分之一的土地養活著超過全世界五分之一的人口。土地，在這里主要擔負民眾的食物來源。也就是說，土地的食物供應比重高于世界絕大多數國家。這就是最大的中國特色！對于人均土地多的國家來說，它可以有很大比例的經濟作物功能，加工業原材料功能，觀賞、旅游、休閑功能，休耕功能。對于我國人均耕地僅為1.59畝來說，這些功能也存在，但食物供養功能是第一位的，占統治地位的。忽視這一點，就是忽視中國特色。那種克隆國外土地使用結構，效仿人均土地多的國家在城市建設，特別是房地產上的豪華占地的模式，注定是行不通的，短視地以經濟權利執意運行，日后付出的歷史代價將是沉重的，甚至可能是災難性的。

　　由于建設用地特別是房地產開發中的大量侵蝕農地，從長期角度看，勢必帶來種種巨大的社會經濟災難。其一，房地產商大量圈地，會造成土地市場資源短缺的假象。由于國家對房地產開發的土地供應量是有限額的。某些商家對土地的囤積居奇，會減少土地市場的交易資源。一旦地價高企，他們便干起倒賣土地的營生。這種人為的破壞土地市場交易行為，是對市場經濟公平公正的違反，是對市場交易規則的褻瀆。這種惡例的通行，必然成為房地產發展的嚴重障礙。其二，房地產商大量圈地，勢必誤導房市走勢。房地產商作為強勢方，有意通過圈地傳遞房源緊張信息，對于消費者來說，是不僅是誤導，事實上已經構成某種商業欺詐。其三，圈地是一個相互攀比，相互競爭的過程，它的直接結果是大量減少耕地。這些被圈而又基本閑置的土地已經成為一種經濟公害。難怪一位國土資源部專家向記者分析說，“因為土地老是閑置，地方政府恐怕也有責任。40萬畝這個數字跟去年所說的70萬畝有一定差距。實際上，我倒寧愿相信70萬畝的數字�！逼渌模�圈地過程，由于往往是走政策的“鋼絲”，權力資本很容易參預其中。圈地與腐敗的媾合，會干出什么好事來，世人皆有領教。涉嫌的地方官員此時可能成為商家房市飚價的幫兇，成為對中央統一的治理房價政策的“軟破壞”者，即陽奉陰違地對抗中央政策。其五，大量圈地，將為社會的不和諧埋下了不良種子�？梢韵嘁姷氖牵捍罅咳Φ乇厝辉黾邮У剞r民，從而引起這部分農民的強烈不滿；大量圈地，如前所述，必然誤導房市走勢，從而傷害到購房消費者；大量圈地，部分商家獲暴利，也不可避免地引起行業內部的利益沖突；大量圈地，同時會在社會各階層中觸發對房地產發展的憤慨；如此等等。

　　人類市場經濟發展400年繁榮帶來的環境代價

　　面對農田銳減與失地農民增多，許多農經專家都不斷地大聲疾呼。其中最應一提的是溫鐵軍教授，他告誡人們，印度的教訓是：“失地必反”。他山之石，可以攻玉。但也有人并不以為然，甚至有人說，農地與商業用地也是可以轉換的，大不了推倒房種地，沒必要大驚小怪的。為此，我們想起了著名國際資源經濟學專家阿蘭•蘭德爾依據史實發出的警告：“把農業用地和空礦土地變為城市用地的代價要比把城市用地變成農業用地和空礦地的代價小得多�！�(《資源經濟學》Alan Randall,1981)這不能不引起人們的重視。事實上，在我們現實的生活中也有大量事實可以印證這一結論。要把一片都市廢棄的用地變為農田，如果要任由自然來改變，那將是萬千年的漫長歲月，如果要人為地進行改造，不僅要耗費大量資源而且也要有相當長的一段時間來完成。最后變回來的農田是不是可以達到原來的水準，那也是一個大問號。

　　經濟史學家告訴我們，從世界范圍來看，從農業社會進入工業社會，從產品經濟演進為商品經濟從而市場經濟以來，世界經濟經歷了大約400年的繁榮與輝煌。

　　“大約在五、六百年前，技術、經濟、社會和文化的變革大大地加快了，這首先發生在歐洲，然后擴大到整個世界。這些變革為此后四百年的經濟發展準備了條件。”人類的輝煌，事實上是建立在近乎無憂無慮地任意運用資源的基礎上。然而，這400年對自然資源的慷慨與揮霍，對以后的影響是深遠的巨大的。隨著科學的發展人們逐步認識到，生態系統在地球上的大片地區被無可挽回地改變了，由此引起生物多樣性正在減少。有證據表明：基因庫正在減少，環境凈化廢物，就會險惡天氣，以及提供害蟲的天敵的能力都已減少了；土地、空氣和水的污染劇增的程度驚人；大規模的水土流失；噪音污染、視角污染；如此等等。(Alan Randall,1981)

　　從全球觀念來看，一方面，富足國家里的情況并不是一切都那么美好；另一方面，那些人口占世界絕大多數的國家，并沒有從這400年的繁榮中得到什么好處，人們過著悲慘的貧窮生活，營養不良，衛生條件極差，壽命很短。

　　反思這一歷史過程至少有三個重要警示：首先，這種繁榮在相當大的程度上是建立在掠奪、殖民和利用先進技術開采歐洲以外的資源基礎上的。從地理上看，它并不是自給的，而是依賴于開采全世界的資源為一小部分人的利益服務的。第二，在很重要的程度上，它是建立在開采非再生資源和可耗盡資源的基礎的，資源保護并不重要，同時，與新開采資源的成本相比，回收舊資源的費用太高，而且從物理定律的角度來看，也有相當大的困難。但可耗盡資源的儲量是有一定數量的，這種繁榮在時間上是不能持久的，因為這些資源現在使用了，我們的子孫就再也不能提到了。第三，在很大的程度上，這種繁榮是建立在生態系統不斷的和不可逆轉的改變的基礎上的。土地用來生產而完全不管原有的植被和動物群落，農業和工業廢料排放而不考慮(也可能不知道)它們對生態的影響。因而，這種繁榮在生態上也是不能自立的，不可持續的。

　　毫無疑問，那個支撐400年繁榮的基礎是不能無限地延續下去的，資源枯竭和環境同化廢物的機制的負擔過重是地球上人類文明的嚴重威脅。全世界都在呼吁強有力的自然資源與環境的公共政策！

　　這就是世界背景，這就是后發國家面對的嚴峻問題。幸好我們可以從中借鑒，少走些冤枉路。

　　結束語：土地調控新政值得期待

　　令人欣慰的是，新的土地調控路線圖已經繪出：土地督察制度、供應方式、儲備制度將齊頭并進。三位一體式的土地調控新政，是迄今最為完備的治理舉措，值得人們期待。

　　藉此，我贊同許多學者的下述共識：必須采取更嚴格的管理措施，切實加強土地調控。其一，調整利益機制。提高征地成本，征地補償安置必須確保被征地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障。規范土地出讓收支管理，國有土地使用權出讓總價款全額納入地方預算，實行“收支兩條線”管理。調整新增建設用地土地有償使用費繳納標準、城鎮土地使用稅征收標準和耕地占用稅征收標準。建立工業用地出讓最低價標準統一公布制度。其二，完善責任制度。地方各級人民政府主要負責人要對本行政區域內的土地管理和耕地保護負總責。堅決制止“以租代征”等違法違規用地行為。其三，健全法律機制。充分發揮國家土地督察機構的作用，強化對地方政府及土地管理部門執法行為的監督檢查。嚴肅懲處土地違法行為，對重大土地違法違規案件要公開處理，構成犯罪的，要依法追究刑事責任。