秋風專欄·

　　任何一個大國，都會設立幾個不同層次的政府，不過，在不同國家，人們對各層政府的評價會有相當大的不同。

　　在中國，傳統上，人們對于越往下一級的政府的評價，不如上一級政府。比如，在一些農民眼里，或許對天天與自己打交道的基層干部的評價不高；而與農民距離最遙遠的政府層級，則在農民眼中評價很高，唯一的遺憾是自己“夠不著”。

　　存在“非意圖后果”

　　可以設想，制定法律、政策、政令是相對簡單的，在大多數情況下，政府總是可以制定出好的法律、政策與政令。但人們從情感上認為較好的政策，很可能在一些情況下，并不太合乎政治學或經濟學的邏輯。假使地方政府執行這樣的政策，很可能產生某種“非意圖后果”，也即執行的結果與政策制定者所要達成的目標南轅北轍。

　　比如，中央政府宣布要抑制

房價過快上漲，民眾當然充滿期待。政府采取的政策是通過收縮土地供應來抑制

房地產過熱。

　　按照經濟學的邏輯，收縮土地供應會讓市場形成土地供應減少的預期，從而推動房價更加快速地上漲，至少在短期內會這樣。這時，民眾或許會感覺房價未降，政策之所以沒有收到預期效果，是因為地方政府執行不力。

　　普通人從情感上認為好的政策，只有通過有效的執行，才能真正地造福于民眾。同時，面對復雜的現實，一項看起來很好的政策也可能在現實中的執行效果與其意圖出現不符的現象。

　　一旦出現這種情況，民眾自然而然的會將其歸咎于負責執行的地方政府，尤其是基層政府，認為地方政府沒有“念好經”，或者故意“念歪經”。

　　更進一步說，在現有的政府架構中，高一級的政府決策部門負責制定法律、政策和政令，而執行的成本則大部分由地方政府承擔。

　　通常情況下，執行政策所需要的資源，尤其是資金，有時主要也是地方政府籌集。比如某天頒布某項政策說，符合某個條件的人群應當漲工資。民眾看到了這項政策，已經形成了要漲工資的預期。但最后有些地方政府可能籌集不到這筆錢，所以自然在民眾那里成為“壞人”。

　　需要管制“壞角色”

　　可以說，一些地方政府扮演“壞角色”，在相當程度上乃是勢所必然。壞地方政府之說，近兩年流傳尤其廣泛。比如，經濟專家說，經濟過熱的主要禍根就是地方政府的投資沖動。房價不斷攀升乃是地方政府與房地產商聯手推高的結果。少數地方政府違法圈占農民土地的、不合理拆遷城鎮居民房屋，破壞生態、污染環境等等，更是招來廣泛批評。

國土資源部相關人士說，土地違法事件多與地方政府有關。學者、時評家及民眾普遍相信，必須對地方政府嚴加管治。中央政府也確實采取了很多嚴厲措施，包括上收一些審批權力，也查處了一批地方官員。

　　一些地方政府的非理性沖動，當然應當予以有效遏制。但在解決問題之前，還得先弄清還有哪些方面的問題，這些問題到底出在哪里，并深思解決的正道。很多時候，人們本能就能想到、看似最為直接的辦法，并不是全面的正確的解決辦法。

　　過去若干年，部分地方政府在土地、房地產領域存在種種違法活動，而且地方政府為了經濟增長而對生態惡化重視不夠。說到這里，就不得不提1994年的分稅制改革。根據當時的改革方案，稅源穩定、稅基廣、易征收的稅種大部分劃歸中央，地方政府的財源銳減，由此導致了地方政府所具有財政權利與所承擔的責任之間的不平衡。

　　在實施分稅制后的當年，中央的財政收入占全國財政總收入比例由上年的22%急升至56%，財政支出比例只比上年增加2個百分點。從1995年到2004年間，中央財政收入平均占國家財政總收入的52%，財政支出平均只占國家財政總支出的30%。尤其是在涉及民生的各種支出項目，地方支出是中央的數倍，甚至十幾倍。國務院發展研究中心的調查顯示，農村義務教育經費，中央負擔2%，省地兩級負擔11%，縣級負擔9%，鄉鎮則負擔78%。

　　一方面要花錢辦事——不辦事就無法應對GDP考核—— 一方面稅源又緊張，一部分地方政府便開始胡亂尋找各種財源。1990年代中期，地方政府主要通過亂收費、亂攤派籌資。這是比較粗暴的辦法，引起社會強烈反響，經過屢次整頓，效果也并不顯著。不過，地方政府很快找到了一個新財源，那就是經營土地、經營城市。地方政府從土地上獲得了不菲的預算外收入，而房地產業的發展及借助廉價土地帶動的投資熱，又給地方政府帶來了GDP和稅收收入的高增長，而這兩者恰好就是上級政府考核官員的主要指標。正因為有了這筆財政收入，地方政府的亂收費行為自然地減少了。

　　不過，這些地方政府仍然是“壞角色”，只不過，這一次不再是亂收費、亂攤派，而是破壞城市風貌、圈占農民土地、哄抬地價，對企業制造污染的現象重視不夠，盲目城建，人為制造投資熱等等。

　　這也正是人們需要嚴肅面對的一個根本性問題：地方政府面臨財政困境，本來是值得同情的，地方政府需要對等的財權與事權。但是，人們在過去十幾年看到的卻是，一些地方政府為了解決財源問題，扮演的都是“壞角色”，它們在應對其所面臨的問題時，在效果上對當地民眾權利和利益造成了一些損害。這樣解決問題的辦法當然要引起當地民眾抱怨。人們當然會本能地呼吁，需要有更強力手段管治地方政府。然則，這樣的思路有效嗎？ 原標題：需要管制的“壞角色”