中國觀察之郭巍青專欄

　　要充分地“代表”多元化的利益，需要有精明強干的政府，也需要有廣泛的社會表達機制。通過這樣的機制形成政策目標，構思政策方案，監督并配合政策執行，評估包括批評政策效果；簡言之，使人民能夠討論政策，控制政策。為此，只有更透明、開放的政策過程，才是對所謂“特殊利益集團”的最好限制。

　　關于政府部門利益膨脹、特別是中央政府部門利益膨脹，以及部門利益與“特殊利益集團”之間的特殊關系問題，經由《瞭望》周刊撰文披露并呼吁“警惕”后，引起熱烈討論。討論使人受益良多，我也有一些淺見愿提出來參與討論。

　　不論怎么定義“特殊利益集團”，重要的是，他們在影響決策，結果就是特殊利益變成了“公共政策”，從而凌駕于其他利益之上。這個事實使我們痛苦地認識到，公共政策很可能并不“公共”。如果理當治病的藥物，結果并不治病，反而致命，那么我們應該做的，就是盯住藥品的生產、銷售、使用諸環節，檢查其中的漏洞與貓膩。同樣道理，全社會應該監督公共政策的制定過程以及各個環節。換句話說，政府是公共利益和公民權利的保護者，但它同時可以是最大的侵犯者，因為只有政府才有這么大的能力，在中國特別如此。是保護者還是侵犯者？這在很大程度上要看它的政策方向和政策質量。而政策方向之偏正，政策質量之高下，很大程度上要看“政策過程”，即什么人，經由什么程序做出決策。過去我們比較忽略政策過程，現在有了多重教訓之后重視這個問題，討論這個問題，也是一種社會學習和認知進步吧。

　　貌似“公共”的政策和法規，如果總是被部門利益或特殊集團的利益所壟斷或操縱，那就說明政策過程存在結構性的缺陷，這種缺陷有嚴重的社會含義。它表明，兩極分化不僅是經濟收入的不平等，而且是表達權利的不平等。經濟地位、權力地位以及壟斷地位，不僅使一部分人先富起來然后更富起來，而且使他們先把自己的話說出來然后越發先聲奪人起來了。

壟斷行業之所以有各種好處，是因為他們有辦法說話。用政策說話，用法規說話，用金錢說話。而所謂弱勢集團，就是說話聲音很弱的集團。收入微薄的農民工是不知道可以怎么訴說自己謀生艱難的，不存在一種體制力量教他怎么說，幫他找理由。他的本能和知識常常使他要么忍氣吞聲，要么以命相搏。沒有一種正式的制度安排，能使他通過學習而提高。這種狀況，叫做“集體失聲”，也叫做在表達權利的領域中，存在著系統的“社會排斥”。中國話說，“會哭的孩子有奶吃”，可見中國智慧早就認識到，表達自由和表達策略，其實是生存發展的第一要義，生存權發展權，首先是表達權。

　　怎樣才能夠防范某些行業或集團“嵌入”政府部門形成特殊利益而左右政策的制定與執行？這有“自上而下”與“自下而上”兩種角度。自上而下的角度主要關心怎樣堵死這種“嵌入”渠道，排除利益干擾，將國家的最高意志貫徹到政策制定與執行過程中。自下而上的角度則主要關注，怎樣發展廣泛的、平等的社會表達機制，以求制衡特殊利益的特權表達。從后面的角度來看，前述《瞭望》周刊文章中的一個判斷并不準確:“隨著市場化……的發展，我國的各種‘利益集團’迅速產生和發展起來，對政府的決策以及政策的執行施加廣泛而深遠的影響。”因為事實是，大量的利益根本不能擁有發展成“集團”的平等權利，更不要說影響政策。

　　市場化、現代化以及全球化的發展，必然造成社會利益的多元分化。要充分地“代表”多元化的利益，需要有精明強干的政府，也需要有廣泛的社會表達機制。通過這樣的機制形成政策目標，構思政策方案，監督并配合政策執行，評估包括批評政策效果；簡言之，使人民能夠討論政策，控制政策。為此，只有更透明、開放的政策過程，才是對所謂“特殊利益集團”的最好限制。

　　要說明這一點，順手就有一個最新的例子。10月17日

國家發改委召集幾大石油巨頭開會商討油價機制。如果這就是在制定政策，如果這些石油巨頭就是“特殊利益集團”，我們怎樣指望這里會沒有他們的利益在“膨脹”？這里討論的是非常專業的問題，公眾怎樣能夠知道那些專業術語真的在表達公共利益嗎？所有國家的經驗都是，讓這個過程開放，讓所有的利益相關者都有代表進入。平等的代表性會催生出從各種角度看問題的專家，平等的博弈、辯論與協商，其結果就是理性過程下的公共利益。

　　(作者系中山大學教授)