袁 東

　　中央財經大學教授

    所謂“土地財政”的根基就是“土地批租制度”，它來自英治下的香港，原本只適用于特定的歷史條件和利益目的，而對科學發展觀形成致命的傷害，豈能成為主權國家的常規財政模式？

　　《西游記》里有一位出場率較高的小人物，此公動不動就被孫悟空叫來喊去，還常被妖魔鬼怪（絕大部分為有著“天庭”背景的“權貴”）壓榨欺負，何許人？土地神或山神是也。類似以下場景在書中常見：美猴王“喚出當坊土地、本處山神，一齊來跪下道：‘山神土地來見。’行者道：‘伸過孤拐來，各打五棍見面，與老孫靜靜心！’二神叩頭哀告道：‘望大圣方便，容小神訴告。’”查查“正宗神仙簡譜”可知，自東晉以后，土地神在道教神階中被界定為“只能管理本鄉本土的最低級的小神”，難怪如此受氣啊，也難怪各地的土地廟大多那么簡陋。時到當今，這位“小神”又被降到了極至，“土地爺”或者被眾“權貴”踏在腳下，或者被“財神爺”排擠收買為附庸，專為其搜羅錢財。沒多少年，驀然一看，我們的“公共財政”已成了名副其實的“土地財政”，財神爺站在土地神的脊背上“膀大腰圓”。

　　瞧，去年全國財政收入首破3萬億，屬于地方財政的“土地出讓金”就達5500億元，為前者的六分之一還多；相當部分地方財政的各種預算內外土地收入比重在50%以上。土地出讓金最早源于1987年全歸地方的“土地使用費”，1988年改為中央與地方五五分成的“土地使用稅”， 1989年先是變為中央與地方四六分成后將中央比例降為32%，1992年改為中央分享比例僅為5%的“土地出讓金”，1994年至今更是將其全部劃歸地方。1990年的土地出讓金僅為10.5億元， 到2002年已高達2416.8億元，1992年至2003年累計收入為10000多億元，其中2001年至2003年的累計收入為9100多億元，到今天為止累計突破2萬億早已沒有懸念。由此，相當部分縣、市用于基礎設施投資的財政資金中，60％-70%來自土地出讓金也就很自然了。完全可以說，“以地生財”已成為地方政府增加財力、籌集“政績工程”建設資金的主渠道之一。

　　這其中的機理簡單得很：地方政府近乎無成本地從農民手中征地（農民獲得土地補償金僅占土地轉讓收入與增值收入的2％-3%，相當部分地區還不到2%），然后以“市場價”批租給

房地產開發商和各類工商企業，當然，其間不乏眾多“有著特別背景”或“以錢開路”的“妖魔鬼怪”們又以低價甚至近乎無成本地從政府手中拿走土地，轉身“倒賣”而大發橫財。由此不難理解，為什么中國的“資本原始積累”形成了幾千萬的失地失業者，為什么房地產是迄今為止相當部分號稱“已完成資本原始積累”的那些不可一世的“超級富豪”們的主導產業，或是起初“發跡”的過門石。

　　面對“土地財政”，各方明達之士已有多種剖析，不少結論很有道理，但還有一個重要原因卻鮮被提及，那就是錯借了只適合于特定歷史條件和特定利益目的要求的香港土地批租制度。英人掠得香港后，就以政治手腕與制度（還包括掠奪）為“父”，針對這1000多平方公里土地的“財富之母”，設計出了專門服務于英國人利益的帶有典型殖民特性的“土地批租制度”：

　　首先，因港英政府不掌握土地所有權，故而叫“批租”———只賣既定年限的使用權；又因90%多的土地是強性“租借”99年，基本的批租年限也就定為75年和99年減3天。

　　其次，何時何價供地完全是以“土地出讓金”最大化為原則，當年港英政府得以通過操縱地價來操縱房地產，制造泡沫，泡沫的最大受益者自然是英國人，最大受害者是老百姓。所以，我們看到，在含有扼止措施的“中英聯合聲明”簽署之前的1981年，批地收入占香港財政總收入的比重還高達37%，而1985年后這一比例則呈大幅下降趨勢，但即使有了“聯合聲明”并據以由中英兩國監督港英政府賣地，在回歸前的最后幾年里，英人還是“批租”掉了大部分香港地塊，狠狠地“吃掉了最后一頓晚餐。”這個土地批租制度使香港成為世界上少有的天價房地產地區之一，而人均居住面積很小，全港100多萬套私人住房的平均面積只有45平方米。

　　第三，通過財政支出更是直接和間接地將“土地出讓金”轉到英國人手里。巨額批地收入首先以“高薪養廉”的形式落入那些主要由英國人占據的高薪官員口袋里；其次以投資基礎設施的途徑轉入英國開發商與承包商手里；再次通過對稅收替代的方式使英國人在長達150多年的殖民期間成為“自由貿易”和免稅港的最大受益者；至于用在“

經濟適用房”建設的投資份額則是少得可憐。

　　試問：一個專為外來殖民者謀掠財富的“土地批租制度”怎么會適用于一個主權國家范圍內的土地管理？由殖民特性的土地批租制度催生的“土地財政”怎么可能會成為主權國家的常規財政模式？怎么不會同我國長遠可持續發展方針相沖突？怎么會不對

科學發展觀形成要命的侵害？此乃一眼即可識破的事情，怎么就硬生生地移植到了中國內地，而且一晃就是近二十年？

　　我國農村土地產權制度是農民“人人有份”的集體所有制，與回歸前的香港是完全不同的土地基礎制度，將港英政府的“批租土地”模式借來怎么不可能產生嚴重的問題？更不用說還蹩腳地沒有完全學到家，否則，為什么從1987年內地就開始對土地出讓“收費”，卻沒有同時借鑒根據“中英聯合聲明”于1986建立的“土地基金信托”制度？為何迄今也沒有建立起由各屆政府與各代人均衡共享的“土地收益基金”，但卻可笑地借鑒了一個70年土地使用年限？

　　從這幾年越來越高漲的社會批評聲浪中足可看出，中國土地基本制度早已到了必須認真嚴肅重新梳理的時候了！這種驢唇不對馬嘴的土地批租制度與土地財政模式必須停止了！所謂“土地財政”的根基就是不合理的“土地批租制度”以及不適應新形勢的土地基本制度。所以，土地固然是財富之母，但絕對不是哪個人或者少數人以及哪代人的“財神爺”，而是所有國民及后代的共有財富。

　　時至今日，制度的重塑就應還“土地爺”原本應有的地位與職能，而且“土地爺”也不能再是“小神”了，更不能再作為“財神爺”的附庸，應斷絕那些“財神爺”的侵占念頭———鏟絕“土地財政”的根基，古人“尊天而親地”的傳統理念應該回歸到國民腦子里了。真誠希望我國各地土地廟里常掛著的對聯“公公做事公平，婆婆（起于南宋的土地廟里常配祀有土地婆婆）苦口婆心”能夠在人世間扎根盛行并開花結果。