孔善廣：地方政府真的是擾亂經濟秩序的壞孩子嗎

　　不要把地方政府招商引資、追求GDP增長的競爭，轉變為討好中央部委、爭取獲得更多的計劃分配資源的競爭

　　□ 孔善廣 獨立學者

　　炎炎夏日中，經濟過熱再次降臨。7月，國土資源部成立了9個派駐地方的國有土地督察局，監督各地政府開發用地的審批情況。8月，中央政府再次派遣特別工作組，對重點地區和行業進行檢查，敦促各地政府官員控制投資和信貸增長，以制止經濟過熱。中央和地方政府的復雜關系再次展現在世人面前。

　　長期以來，一直有人認為，中國的經濟過熱主要與地方政府有關。特別是近兩年

房價的不斷攀升，更引發對人們對地方政府與

房地產商聯手推高房價的抨擊。針對地方政府對農民土地的違法圈占、對城鎮居民房屋的野蠻拆遷、片面追求GDP的增長等問題，不斷有輿論和學者將矛頭指向地方政府。

　　一時間，地方政府似乎變成了擾亂經濟秩序的“壞孩子”，被看作是各種經濟問題產生的根源。人們似乎相信，只要對地方政府嚴加管教，或者地方政府“痛改前非”，經濟領域呈現的種種問題就能得到解決。

　　這種看法是片面的。事實上，不管是中央政府，還是地方政府，其中的具體行為人都具有經濟理性，也就是在一定的制度約束條件下地追求本位利益的傾向。如果我們認為，地方政府在

中國經濟運行中起著“壞孩子”的作用，就要追問：促使地方政府“變壞”的原因是什么？

　　分稅制“剪刀”切斷地方財源

　　12年前，一份關于稅制改革的文件極大地改變了中國的經濟格局：“根據事權與財權相結合原則，將稅種統一劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，并建立中央稅收和地方稅收體系，分設中央與地方兩套稅務機構分別征管⋯⋯”這就是1994年的分稅制改革。

　　在實施分稅制后的當年，中央的財政收入比上一年增加200%，占全國財政總收入比例由上年的22%急升至56%，但財政支出占全國總支出比例比上年只增加2個百分點。與此同時，地方財政收入比上年減少32%，占全國財政總收入比例由上年78%降至44%。

　　此后，1995年到2004年中央財政收入平均占國家財政總收入的52%，但財政支出平均只占國家財政總支出的30%；地方的財政收入占國家財政總收入平均為48%，但財政支出卻占國家財政總支出平均為70%。前后變化呈反向剪刀狀，見下圖(筆者根據《中國統計年鑒2005》計算制作)：

　　地方財政收入占全國總收入比重不斷減少的同時，支出比重卻不斷加大。到2004年，地方財政收入占全國財政總收入約為45%，但財政支出卻占全國財政總支出的約72%。中央也不斷有具體的規劃和指標下達(如教育達標等)，到省一級再層層向下分解。通常是越向下的政府，負擔的各種任務越重。

　　例如2004年，中央的財政收入占全國財政總收入約55%，但教育事業費中央財政支出219.64億元，而地方財政支出3146.30億元，是中央的14倍多；社會保障補助地方財政支出是中央的近7倍；支農支出是中央的10倍。

　　另據國務院發展研究中心調查，在農村的義務教育經費中央只負擔2%，省地兩級負擔11%，縣級負擔9%，78%的經費要由鄉鎮這一級來負擔，最后實際上就是由占大多數的農民負擔。這就形成了所謂的“中央請客，地方買單”的局面。

　　地方政府的救命稻草

　　由于中央與地方的財政收支的“反向剪刀”狀態出現，“財權上移，事權下移”，加上地方政府不能發行地方公債，沒有舉債權，沒有稅收立法權，地方政府財政出現了嚴重困境。據估計，2004年，我國地方政府債務至少在10000億元以上，其中，地方基層政府(鄉鎮政府)負債總額在2200億元左右，鄉鎮平均負債400萬元。地方政府債務還在以每年200億元的速度遞增。

　　以鄉鎮政府為例，其直接服務于鄉村并對鄉村實施管理，承擔的社會管理事權十分繁雜，但卻不能擁有與之相適應的財權。由此導致對公共產品供應不足或無力供應，出現基層政府的連年赤字和大面積拖欠工資的嚴重問題。甚至為了擺脫財政困境而巧立名目亂收費、亂集資和亂攤派，加重農民負擔。

　　眾所周知，我國地方各級政府從縣(市)級以上基本要設置與中央一樣的機構，也有幾乎所有一樣的財政支出項目，更要完成中央有關的規劃和指標任務。另外，地方政府之間也存在為凸顯政績的橫向競爭。為了要有充足的財源為中央“請客”的指標及為本身政績“買單”，各級地方政府不得不想方設法擴大收入來源。

　　實施分稅制后，中央與地方共享收入包括：增值稅、資源稅、證券交易稅。增值稅中央分享75%，地方分享25%。資源稅按不同的資源品種劃分，大部分資源稅作為地方收入，海洋石油資源稅作為中央收入。證券交易稅中央與地方各分享50%。

　　稅收中占最大比例的增值稅25%歸地方，對于地方的財政收入來說，是舉足輕重的。于是地方政府千方百計爭投資、上項目，通過GDP增長來擴大財源。并將擴大財源的目標指向地方獨享的稅種，如城鎮土地使用稅、房產稅、耕地占用稅、土地增值稅、國有土地有償使用收入等。這些收入大部分與土地有關。為了吸引流動資本，需要加大對基礎設施投資。所以在“經營城市”的口號下，地方政府大量征用農村集體土地，不斷擴張城市規模，發展城市建筑業、房地產業逐漸成為普遍現象。

　　根據中國土地政策改革課題組的調查研究結果，城市擴張帶來的房地產業和建筑業發展，近年來已成為地方財政預算內的支柱性收入。在東部一些發達縣、市，由建筑業和房地產業創造的稅收，是地方稅收中增幅最大的兩大產業，增幅高達50%至100%。這兩項稅收占到地方稅收的37%以上。一些地方政府的土地收入甚至占到財政收入的70%左右。

　　于是，就有了地方政府片面追求GDP增長的說法。現在房價高漲、經濟過熱，也有了地方政府與房地產開發商共同推高房價和對中央的宏觀調控措施執行不力的指責。

　　不要將矛頭指向地方政府

　　但指責歸指責，必須認識到，政府官員與其他個人和組織一樣，都有追求本位利益最大化的傾向。1994年實施的分稅制改革，動因是中央政府謀求更大的財政控制權。其結果，導致地方政府的財權與事權不對稱，地方政府迫于財政壓力、轄區間競爭和政績顯示的壓力，不得不通過GDP增長來增加財政收入。這是造成目前我國宏觀經濟和社會發展問題的重要原因。

　　在分稅制下，出現中央和上一級財政的收入大于支出，或下級財政的支出大于收入的情況本來是正常的。當地方或下級財政的支出大于收入時，其差額應通過中央和上級財政轉移支付解決。但是，由于當前中央及地方各級政府轉移支付的法治框架不健全，轉移支付中的人為操作因素較大，財政轉移支付項目成為各地方政府爭奪的對象，由此導致了“跑部錢進”盛行。而在“跑部錢進”的過程中，隱藏著大量的權力腐敗和資金效率損失。

　　無庸諱言，當前我國很多社會、經濟問題的根源是憲政體制的缺失，出路在于推動政府體制改革，而且社會各界也在呼吁這樣的改革。但在目前的情況下，把眾多經濟及社會問題歸咎于地方政府，并試圖通過管制地方政府，迫使地方政府放棄追求GDP及財政收入增長來解決問題是不明智的。如果這樣的管制取得成功，其結果，不過是把地方政府招商引資、追求GDP增長的競爭，轉變為討好中央部委、爭取獲得更多的計劃分配資源的競爭。那樣的話，將是我國市場體制的倒退。