■劉軍民

　　住房是關系國計民生的重大經濟問題和社會問題，解決群眾住房問題是建設和諧社會的重要方面。經過多年改革，目前我國城鎮住房實物分配的福利體制已經基本終止，貨幣化住房分配、市場化和社會化供給體系也已大體建立。改革在取得一定成績的基礎上，也積累了諸多矛盾，發展到今天，居民住房困難的矛盾反而更為尖銳。不斷攀高的房價雖與加速推進的城鎮化帶來的住房需求和土地供應剛性等客觀因素有關，但房改過程中的某些政策失當也難辭其咎，這不得不引起我們對相關政策的反思。

　　我國城鎮住房制度改革的進程及相關政策

　　改革之前，我國實行“統一管理，統一分配，以租養房”的公有住房實物分配制度。應該說，這種制度模式在當時較低水平的消費層次上，較好地滿足了職工的基本住房需求。

　　住房制度改革起始于1980年鄧小平關于住房問題的講話，當時談到住宅問題，鄧小平說：“要考慮城市建筑住宅、分配房屋的一系列政策。城鎮居民個人可以購買房屋，也可以自己蓋。不但新房子可以出售，老房子也可以出售。可以一次付款，也可以分期付款，十年、十五年付清。住宅出售后，房租恐怕要調整。要聯系房價調整房租，使人考慮買房合算”。此后，房改大致經歷了試點售房（1979～1985年）、提租補貼（1986～1990年）和以售帶租（1991～1993年）等改革階段，以及全面推進住房市場化改革的確立（1994－1997年）階段。

　　1994年7月國務院發布《國務院關于深化城鎮住房制度改革的決定》（國發�煟保梗梗搐牐矗程枺�，開啟了城鎮住房制度正式改革之路。該文件提出城鎮住房制度改革作為經濟體制改革的重要組成部分，目標是要建立與社會主義市場經濟體制相適應的新的城鎮住房制度，實現住房商品化、社會化；把各單位建設、分配、維修、管理住房的體制改變為社會化、專業化運行的體制；把住房實物福利分配的方式改變為以按勞分配為主的貨幣工資分配方式；建立以中低收入家庭為對象、具有社會保障性質的經濟適用住房供應體系和以高收入家庭為對象的商品房供應體系；同時，建立住房公積金制度，建立政策性和商業性并存的住房信貸體系。

　　而房改具有里程碑意義的文件則是１９９８年７月３日國務院發布的《關于進一步深化住房制度改革加快住房建設的通知》（國發�煟保梗梗袱牐玻程栁模�，該文件宣布全國城鎮從１９９８下半年開始停止住房實物分配，全面實行住房分配貨幣化，同時建立和完善以經濟適用住房為主的多層次城鎮住房供應體系。

　　再往后，為了促進房地產市場更好、更快地發展，國務院發布了《關于促進房地產市場持續健康發展的通知》（國發�煟玻埃埃长牐保柑栁模�，提出：各地要根據城鎮住房制度改革進程、居民住房狀況和收入水平的變化，完善住房供應政策，調整住房供應結構，逐步實現多數家庭購買或承租普通商品住房。

　　應該說，我國城鎮住房制度市場化改革的推進是順應市場經濟體制改革的總體要求而為，但除此之外，還有其特殊的背景和內在動因。這主要是，在當時舊的福利分房制度條件下，由于租金低廉，無法維持正常的房屋維護，而且使政府背負著沉重的財政負擔；而與此同時，為了應對東南亞金融危機，國家實施積極的財政政策并配以收入分配調整政策，以增加和刺激社會總需求，而住房貨幣化的登臺，正好可以成為拉動內需的最好辦法，啟動消費需求，拉動經濟增長，改善結構。

　　住房制度改革政策中存在的一些誤區

　�。ㄒ唬┻^度地賦予了住房的經濟發展功能

　　我國房改從實施開初就在某種程度上擔負了拉動經濟增長的功能。《國務院關于促進房地產市場持續健康發展的通知》（國發�煟玻埃埃长牐保柑栁模┟鞔_提出房地產是國民經濟支柱產業。在各地，“房地產是國民經濟的支柱產業”被地方政府推至極致并演變成畸形的增長模式。地方政府熱衷于批租土地，包括農地征用用于大規模的房地產開發建設。依靠房地產投資來帶動當地經濟發展，并通過土地收益、房地產稅費來直接填充地方財政。一些地方政府將房地產作為拉動地方經濟增長的支柱產業，過于功利性地重視房地產對“經營城市”的貢獻，經營土地成為投資增長和財政收入增加的重要法寶。其主要行為包括：一是大搞形象工程、“造城運動”，盲目擴大拆遷規模，人為制造需求旺盛、拉動房價；二是炒賣地皮，一些地方政府低價征地，轉手高價出讓，賣地越多，財政收入越多，甚至少數地方政府暗中操盤，唆使開發商哄抬地價；三是對房價求高棄低，一些政府官員視房價高為經濟發達的標志，將本地房價與其他地區盲目攀比，一些城市政府對經濟適用房、廉租房棄而不建，而把興趣用于批建高檔住宅上，導致當地房價居高不下。

　　在這種政策和利益機制導向下，全國各地房地產投資持續高漲。從房地產固定資產投資增長速度來看，２０００年開始急劇增長為２１．５％，２００３年為３０．３％，２００４年為２９．６％，２００５年中西部地區增長，高達３３％以上。國際上公認的房地產開發投資占全社會固定資產投資比重一般是在１０％以下，但我國從１９９８年開始，這一比重穩步上升，２００４年為１８．７８％，２００５年為２０．９８％，２００６年１－４月份為２２．９３％，遠遠超過１０％的國際警戒線。另外，國際公認的房地產開發投資占ＧＤＰ比重不能超過５％，但國內房地產投資占ＧＤＰ的比重從２００４年就已經達到９．６％，一些城市甚至于高達５０％以上。如果以房地產為支柱產業并將其推向極端，給經濟和社會帶來的影響是不言而喻的。盡管表面上會出現暫時的繁榮，但中長期困境和問題定會隨之而來。

　�。ǘ�）市場化過度，超越了經濟發展階段

　　從國際的視野來考察住房制度，可以發現各國在不同的經濟和社會發展階段，往往采取不同的住房政策。在經濟發展的初期，由于物資、經濟基礎薄弱以及技術力量有限，私人沒有足夠的儲蓄，很難獨立建造和擁有自主住房，這時公房比例往往較高（我國建國以來至市場經濟改革全面推開以來，公房占絕對比重也印證了這一點）；當經濟發展到一定的程度，尤其是當整個社會出現較大的中產階級，也即社會結構呈現橄欖型形態，住房市場化和私有化就具備了條件，此時，私有住房的比重往往較高，如現階段的美國、西歐國家。當然，土地資源的豐缺狀況也是影響住房私有率的重要因素，例如，日本和英國即使經濟發展程度較高，在倫敦和東京，也保留了較大比例的公房。不同的經濟社會發展階段要求實行不同的住房政策。

　　然而，我國在目前經濟尚不充分發達，社會收入分配差距較大的發展階段，卻把住房改革的重點放在了產權私有化上，把住房市場化簡單地等同于住房產權私有化，直接把“居者有其屋”變成了“居者有其產”，改革認識上存在較嚴重偏差。在住房制度改革過程中，無論是按成本價出售存量住房，還是供應經濟適用房或普通商品房，在住房產權的保有形式上，基本上都是在強調住房產權的私有化或自有化。我國２００５年僅個人購買商品住房消費就達１．４２萬億元，居民私有住房的比例已經達到７２．８％。根據加拿大豐業銀行�煟拢幔睿� ｏｆ Ｎｏｖａ Ｓｃｏｔｉａ的統計資料，加拿大房屋私有率為６７％，美國近年來擁有獨立住房的家庭也剛過６０％，而歐洲一些國家的住房私有率則在４０％左右。相對于私有化特征顯著的西方國家而言，中國卻擁有最高的住房私有率。

　　作為房改綱領性文件的國發�煟保梗梗袱牐玻程栁奶岢觥敖�立和完善以經濟適用住房為主的多層次城鎮住房供應體系”和“中低收入家庭購買經濟適用住房”的目標。國發�煟玻埃埃长牐保柑栁膭t進一步提出“逐步實現多數家庭購買或承租普通商品住房”，政策所體現的市場化程度更濃。就目前我國經濟發展狀況、居民收入水平和土地供應的總體情況而言，要實現多數家庭購買或承租普通商品住房，不僅超越了客觀經濟條件，似乎也是政府擺脫住房保障職責的隱含體現。

　�。ㄈ�）貨幣化分配不能到位，職工住房消費能力與市場房價嚴重脫節

　　住房補貼制度與住房公積金制度是增強職工住房消費能力，實現住房分配貨幣化的兩項基本制度。這兩項制度的相繼建立，適應了市場經濟條件下住房制度改革的需要。其目的是從根本上改變住房實物分配的格局，通過長期性支付能力的積累和政策性住房金融的支持，使住房消費變成一種個人選擇性的自主行為。兩項制度的實質是將職工工資收入中本應包含的住房消費部分，通過不同的政策渠道還原給職工個人。

　　在多數城市，職工住房補貼建立的依據是：房價收入比（即本地區一套建筑面積為６０平方米的經濟適用住房的平均價格與雙職工家庭年平均工資之比）在４倍以上，且財政、單位原有住房建設資金可轉化為住房補貼的地區，可以對無房和住房面積未達到規定標準的職工實行住房補貼。受制于各地財力的限制，各地出臺的住房補貼標準所依據的房價都大大低于當時的市場房價，有的地區甚至出現行政事業單位職工拒領住房補貼的現象。而且從補貼標準的設計來看，現行的補貼標準是根據政策設計當時（大多數城市為２０００年以前）的房地產市場價格來制定的，遠落后于市場形勢的變化。因此，住房補貼政策從其實施開初，在住房貨幣消費上，國家和單位就對職工欠了一大塊賬。而對于廣大的企業職工來說，由于勞動力市場整體供過于求，勞動工資常常被壓低，工資中住房消費的含量更是嚴重不足，遠遠不能支撐其在市場上購房、租房的需求。所以從總體上說，目前住房補貼實施很不到位，貨幣化補貼舉步維艱，完全到位更是遙遙無期。在這種情況下，新的制度不能完全建立起來，舊的路又一下子被堵死，造成政策斷檔，大量弱勢群體的住房成為一個懸而未決的問題。

　　另外，住房公積金制度所發揮的住房金融支持效能甚微，沒有真正發揮其住房政策性金融的支持作用。例如，我國的公積金存貸利差高達２．８７個百分點，而新加坡的公積金存貸利差只有０．１個百分點，臺灣地區的也在０．２個百分點，相差１０到２０倍。此外，住房公積金貸款以個人賬戶繳存余額的一定倍數來確定其貸款額度，這就必然導致收入高、繳存高的成員所獲得的公積金貸款也就多，而低收入者所得到的貸款資助低，有的甚至無法逾越其首付門檻，從而使得公積金政策無法真正起到政策性金融的“雪中送炭”的扶助作用。從總體來看，住房公積金的使用效率十分之低，截至２００４年６月，全國住房公積金歸集余額４３０６．７億元，累計提取額２０６０．９億元，個人貸款總額２８１７．２億元，貸款余額１８５４．２億元，全國住房公積金沉淀資金余額達１９５９．２億元，占歸集余額的４５．５％。

　�。ㄋ模�沒有有效區分住房政策和房地產政策，基本住房保障嚴重缺位

　　從政策屬性上看，房地產政策是一種經濟政策，它歸根到底主要著眼于市場效率；住房政策則屬于社會政策范疇，更注重社會公平和居民的基本住房訴求，它要解決的問題是用什么手段，使不同收入狀況的市民居者有其屋。多數國家的經驗證明，住房既要靠市場手段，也要依靠大量的公共政策手段。住房政策的根本目標是讓人們各得其所，基本努力方向：一是建立“便于進入”的市場，一是幫助中低收入者獲得“能夠支付”的住房。

　　然而，我國住房改革沒有把住房和房地產這兩個表面相似而實質屬于不同范疇的事物區別開，沒有把住房和房地產、市場和保障予以有效區別。政府忽視了普通民眾最基本的住房需求，住房保障職責缺位，廉租房、經濟適用房建設滯后；在土地供應、市場監管、住房金融政策等諸多方面，政府所應發揮的功能也嚴重缺失。而一個健康的住房政策的合理政策導向應是，對具有保障性質的住房建設和供應，政府通過公共政策手段，嚴格根據住房需求，科學確定住房供應。而房地產市場（例如高檔商品住房、別墅等）則屬于完全市場化的范疇，按照市場經濟規律，由市場決定供應和需求，以達到均衡價格。

　　目前，我國９４％的住房開發定性為“商品房”，“經濟適用房”只占６％，其性質卻是微利“商品房”，而廉租房制度根本就沒有真正建立起來，截至２００５年底，全國累計用于最低收入家庭住房保障的資金為４７．４億元，僅有３２．９萬戶最低收入家庭被納入廉租住房保障范圍。北京迄今為止也只總共建了１４０００多套廉租房，相對１４００多萬人口來說，不足１％。全國有１３個�。▍^）沒有將廉租住房制度建設納入省級人民政府對市（區）、縣人民政府工作的目標責任制管理，７０個地級以上城市（占總數的近１／４比重）根本就沒有建立廉租住房制度。

　�。ㄎ澹┳》糠峙潴w制轉換造成不同社會群體利益的極大失衡

　　住房改革初期的重點在出售公有住房。就多數地方而言，當時實施的改革主要特點有：一是停止單位自建住房，并相繼出臺了住房貨幣化分配的具體方案，改分房子為發補貼；二是以大大低于市場的房改價格出售公有住房，基本不考慮級差地租因素。

　　從實際執行來看，這種按房改價出售的存量住房基本上都是以事實占有為基礎，事實上固化了不合理的既得利益差距。很多單位職工購買住房獲得了各種各樣的補貼和折價。特別是在房改初期，住房價格機制沒有到位，很多住房都是以大大低于當時市場價格的水平轉到私人手里。采用行政性的福利分配辦法，以實際占用為基礎的出售，實際上是以產權的形式將既得利益予以固化，是國家對社會一部分群體的“送禮”行為，造成極大的社會不公平。特別是在單位制明顯的時代，使得不同單位職工住房差距相差懸殊。其次，以統一的房改價格購買不同狀況、不同區位的住房也導致福利得失嚴重失衡。

　　在公共部門領域，主要是行政事業單位，住房分配單位制的特征明顯，單位之間苦樂不均情況相當嚴重。同樣為國家公職人員，住房資源豐裕的單位職工與房源短缺單位的職工住房待遇差距相當大，有的獲得了一套以上的房改房，有的則成為了無房老職工，造成了分配上的極大不公平。

　　另外，原有實物住房分配“只售不租”的政策需要反思�！爸皇鄄蛔狻闭�策，這是對既得利益的承認和鞏固，而對未得利益群體考慮不夠，拉大了不同群體的利益分化。目前全國大多數地區的公房已經出售完畢，總體上出售率達到９５％以上，而新參加工作的職工和無房老職工，其住房問題則無從解決，成為體制改革下的利益“犧牲者”。

　�。�六）土地出讓制度存在較嚴重的缺陷

　　在現行體制下，由土地產生的資產性收益和大部分稅費都基本歸地方所有，造成地方政府高度依賴土地收益。例如，２００５年，全國土地出讓金總價款高達５５０５億元，占同期地方本級財政收入１５０９２億元的１／３還強，土地收益在一些地區已成為典型的“第二財政”。一些地方政府在利益驅動下，或明或暗地支持甚至助推房價上漲，這是造成房地產市場秩序不規范的重要因素。

　　目前的土地出讓制度把７０年土地使用權一次性轉讓給開發商，開發商再把這筆費用轉嫁到購房者身上，無疑抬高了住房消費的門檻。而地方政府壟斷了土地一級市場，通過所謂的“招、拍、掛”等方式哄抬地價，獲取巨大收益，且美其名曰“經營城市”。地方政府一次性收�。罚澳甑耐恋厥褂脵噢D讓費，實質上是本屆政府透支了往后十幾屆政府的收入，寅吃卯糧。在目前這種土地出讓制度下，地方政府與開發商結成了利益共同體，共同推高房價和地價。地方政府在房價輪番上漲中，通過土地凈收益和各種名目的稅費獲益很大，但卻沒有將這部分收益還原于社會，特別是對低收入階層的住房保障上。

　�。ㄆ撸┓扛耐七M過程中形成了極不合理的房地產開發經營體制

　　改革以前，我國的房地產開發建設主要通過計劃、財政、土管、建設銀行等部門按基本建設計劃來組織實施，同時也包括２０世紀８０年代“放權讓利”之后各單位、企業自行安排的住宅基建并向職工分配住房�？傮w上說，在當時，公共部門統管了整個房地產融資、開發建設和分配的全過程。房改實施后，在取消福利住房分配制度、住房供應主要依靠市場來提供的背景下，我國形成了基本上是世界上獨一無二的房地產開發經營體制。房地產開發商以運用土地和資金進行房屋建設、商品房屋倒賣為主，是一種基本不創造任何社會價值的企業模式，實質是房地產中間商、皮包商（曹建海，２００６）。到２００４年底，我國房地產開發和經營法人企業已達５．９萬家，已經形成一個異常龐大、整體性獲取超額壟斷利潤的利益集團（在中國房地產服務業里面，開發商所占利潤和銷售額占到９０％），而且在政府政策決策中取得了越來越重要的話語權，左右甚至“要挾”政府決策行為。

　　現今中國的房地產開發經營模式并非上世紀８０年代初創時設想的“建筑＋金融”模式，既不實施建筑安裝活動，也不提供金融服務，惟一進行的只是房屋建設的組織和銷售。在開發資金來源方面，如果沒有銀行的信貸、建筑企業的墊款、消費者的預購房款，開發公司將無從運作。所以，中國當前的房地產開發企業并不是真正意義上的企業，它們通過壟斷房屋開發的組織管理功能，攫取超額利潤，而這些功能本應由政府或者由政府設立的事業單位來承擔。

　　另外，多年以來，我國對房地產開發的土地供應實行土地批租制度，土地的級差地租是由社會經濟發展和公共政策等的客觀原因而形成的，并不反映任何個人對整個社會經濟的貢獻。而批地私人開發卻將這些級差地租集中起來轉移到極少數開發商手中，導致了極大的社會不公平和制度性的官商腐敗。

　　（八）經濟適用房制度定位模糊，管理監督失控

　　經濟適用住房是政府用轉移支付的方式�熋饨煌恋爻鲎尳�，限制開發成本與價格的磚頭補貼來解決中低收入家庭住房問題的特殊政策。經濟適用房中包含了大量的政府補貼，面向中低收入群體出售，帶有明顯的收入轉移因素。從理論上看，有助于彌補因低收入群體支付能力有限所造成的購房困難。但是，這個政策存在很多先天的缺陷，不僅僅體現在政策本身，更主要地還是體現在政策執行過程中。

　　首先，經濟適用房政策的目標并不明確。政策中所規定的受益群體是中低收入群體，但是這個界定沒有跟政府補貼的能力掛鉤。住房是帶有不可分割性的，經濟適用房把大量的政府補貼凝固在每一套住宅上�？紤]到補貼的金額，基本上沒有哪個政府有能力以這個補貼方式解決低收入群體的住房問題，更不要說包括中等收入群體。模糊的受益面必然導致供不應求甚至誘發黑市運作。

　　其次，經濟適用房政策執行過程失當、失控的情況嚴重。由于政策執行面的模糊，經濟適用房政策的實際受益人并不能與政策初衷相吻合。在一些城市，經濟適用房的受益群體收入上限規定過高，例如，北京有資格購買經濟適用房的家庭年收入可達６萬元，明顯超出社會中低收入水平，經濟適用房供不應求，反而成為商業炒作的對象。在實踐中，政府很難有效地核實購房者的實際收入水平。實際的結果往往是，政府針對經濟適用房的補貼被中高收入群體截獲。一些家庭在獲得經濟適用房后，將其出租或上市交易（ＲＥＩＣＯ工作室的調查報告《經濟適用房政策評價》顯示，２００５年北京經濟適用房的自用率僅為５１．３４％，出租率高達４０％以上），將從政府通過住房所轉移的利益迅速變現。顯然這是再一次違背了利用經濟適用房解決無能力購房者的住房困難的初衷。

　　再次，以地生財的觀念和以ＧＤＰ增長率論政績的干部考核體系也使得地方政府對支持經濟適用房建設嚴重缺乏積極性。特別是在不少地區，地方政府甚至以沖擊當地房地產市場價格為由，明令禁止職工集資建房、合作建房，也阻止向經濟適用房建設劃撥土地。據統計，２００４年，全國經濟適用住房投資就開始出現負增長，占房地產開發投資的比重由上年的６．１％下降到４．６％。２００５年一季度，全國經濟適用住房完成投資６０億元，同比下降１３．８％，占房地產開發投資的比重進一步下降到２．６％。１９９８年到２００３年，我國經濟適用住房累計竣工面積４．７７億平方米，只累計解決６００多萬戶家庭的住房問題（由于大部分城市經濟適用住房制度對建設標準、購買對象等的把關不嚴等問題，且還不能肯定地說這６００萬戶家庭均為中低收入家庭）。所有這些因素，使得經濟適用住房客觀上并沒有發展成為供應主渠道。

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