馬紅漫：土地出讓金制度改革無助落實調控政策

http://whmsebhyy.com 2006年06月29日 08:52 每日經濟新聞

馬紅漫

　　土地出讓金制度醞釀重大調整。據報道，財政部等部委正加緊制定土地出讓金的改革方案，具體措施包括，把土地出讓金收支納入財政預算范疇，中央財政分享一部分，以及建立“國有土地收益基金”等。

　　無需諱言，最近之所以針對房地產業的調控措施連續出臺，除了行業本身發展失控之外，因地方政府執行調控政策不力而致使民眾、特別是低收入群眾利益受損也是重要因素之一。而現行的土地出讓金制度，被普遍認為是掣肘地方政府落實調控政策的癥結。

　　一些地方政府之所以瞄準土地，乃是因為土地征售之間價差較大，運作成本低，“地中自有黃金屋”的關系。據有關部門統計，近三年全國土地出讓金收入累計達9100多億元，一些市、縣、區的土地出讓金收入已經占到財政收入的一半，有的作為預算外收入甚至超過同級同期的財政收入。“賣地生財”的結果就是地價高企、

房價居高不下，群眾利益受損。地方政府基于對土地出讓金收入的強烈依賴，直接導致對中央調控政策的落實動力不足。

　　但簡單地剝奪或者限制地方政府出讓土地的權力，并不能從根本上解決問題。因為看似百病纏身的土地出讓制度，其實只是征象而非病因。

　　事實上，歷次財政改革的結果之一是中央政府甩公共支出包袱，地方政府只能以較少的財政收入承擔更大的責任，諸如基礎教育、基礎設施建設、公共安全和公共衛生等原本需要中央政府提供的公共產品，已經逐漸成為地方政府的重擔。在這樣的格局下，至少有兩個方面的原因刺激地方政府追求非規范財政收入，尤其是預算外收入的擴大。

　　其一，伴隨著財權的下放，地方政府擁有了自己獨立的經濟利益，但同時必須提供越來越多的公共產品和服務。其二，為了鼓勵本地非國有經濟的發展以及吸引更多的投資，地方政府往往采取稅收優惠等措施，這必然導致預算內收入的減少，需要預算之外的非規范收入來彌補。

　　按照政府經濟學的理論，地方政府也是謀求自身利益最大化的經濟實體，他們承擔著維護本地區經濟發展和符合政績考核要求雙重職能。從目前的地方政府考核以GDP為標準的角度來看，兩者在一定程度上是一致的，所以大興基礎設施建設仍將是地方政府的必然選擇，需要解決的僅僅是建設資金來源問題。

　　簡單地削減地方政府在土地出讓方面的收入，只會導致地方政府變相融資、增加隱性負債。最壞的結果可能是，

宏觀調控的目的無法實現，政府和金融體系的潛在風險卻同步增加。

　　大禹治水，堵不如疏。事實上，對于地方政府對調控政策所采取的“陰奉陽違”態度，疏導才是解決問題的根本之道。

　　方法有二：首先，徹底解決地方政府考核方法體系，改變以經濟增長數據論英雄的方法，立足于區域內居民福利水平整體增加來考察地方政府業績；其次，適時開行金融創新手段，改變地方政府收入來源單一、融資手段缺乏的現狀。

　　針對區域基礎設施建設不足、公共產品供給缺位等等亟需地方政府投入，但又受制于財政收入資金瓶頸的問題，開行地方政府債券則能夠改變地方政府依賴隱形負債和不規范的預算問題。美日等國的地方政府債券發展狀況足以說明，地方政府受到監督制約的公開融資，其資金利用效率較高，還能降低金融風險。

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