鐘偉：對深化國六條的十點政策建議

　　鐘偉

　　無論房價如何扭曲，最終總是取決于市場供求，哪怕這種供求是扭曲的。因此，對房價是否合理的爭論，應該轉移到對房價形成機制是否合理上來。而梳理房價形成機制，政府責無旁貸。從“國六條”的內容來看，和“國八條”有一定的連續性，對如何深化“國六條”，我提出十點政策建議。

　　1.落實農民對土地使用權的保護機制，允許宅基地和集體用地直接入市。

　　從2004年至今，每年土地出讓金都超過了5500億元，這大約是農民每年純收入的2倍。回顧土地征用的變化，1999年前后，政府國土部門扮演的角色，已經從農民和占地者之間進行協調的“協議征地”，變成了地方出面直接征地的“公告征地”，對農民土地使用權形同虛設，因此，有必要通過《農村土地承包法》和《物權法》，使得宅基地和農村集體用地的出讓，能以自然村為單位，由農民作為土地使用權的出讓方直接入市。

　　2.建立“土地基金制”，使得各級政府和被拆遷征地者之間形成合理的利益制衡機制。

　　目前房地產行業的快速膨脹，和土地出讓的無序密切相關。土地出讓收益金已經成為地方政府財政收入的重要來源，也使得政府在征地、供地方面的行為短期化，因此有必要建立土地出讓收益金的基金制度。其一，通過土地基金，使得當前土地出讓收益的大部分被納入到基金賬戶，以防范當屆地方官員無節制出讓土地以獲取一次性非稅收入，給繼任政府造成困難的局面。其二，通過土地基金，實現中央和地方政府在土地出讓收益分配方面的合理分享，中央建設用地項目的征地款項可以通過該基金賬戶列支，減輕地方財政負擔。其三，通過土地基金，實現對農村建設和農民征遷安置的持續投入。

　　3.重新界定土地儲備中心的功能，打破地方政府對土地一級市場的壟斷。

　　地方政府通過土地儲備中心，實施征地、開發和出讓，主要是依據2001年5月國務院的15號文而確立的,這決定了地方政府對土地一級市場的高度壟斷，以及對公益征地名義的濫用。目前，土地儲備中心取得信貸支持，無論是通過使用土地使用權作為質押品，還是通過地方政府擔保，都有違背《擔保法》和《貸款通則》的嫌疑。我的建議是，地方政府的征地動機不能被濫用，各級土地儲備中心的土地儲備重點應轉向基本建設用地和工業項目用地的儲備整理。

　　4.差別性的按揭首付制度，通過金融手段推動商品房供給結構的調整。

　　根據“國六條”，目前商品房結構的供應結構仍然有待調整，尤其是需要通過政策引導，促使中低價位的、較小戶型的商品房的供應。對不同區域和不同物業類型，采取差別性的按揭首付制度安排，可以達到結構調整的目的。房價上漲相對偏快的區域，以及別墅、高檔商住樓的首付比率可以高一些。而房價上漲相對合理，以及中低價住宅的首付比率可以低一些。值得一提的是，這種差別性首付政策，和改善按揭貸款質量無關。如果從房地產行業可以有效吸收市場過剩的流動性角度觀察，這對金融穩定是有益處的。

　　5.把對經濟適用房和廉租房的建設，作為考核地方政府的政績指標。

　　近年來，經濟適用房和廉租房建設的情況并不樂觀。例如2005年經濟適用房的投資額僅為565億元，同比下降6.8%，占房地產開發投資比重為3.6%，該占比為6年以來的最低。而解決中低收入階層的住房需求，不僅需要通過市場，更需要通過政府來解決。考慮到政府和市場的分工，如果單純針對開發商制定量化的商品房開發要求，不如上級政府對下級政府制定量化的經濟適用房和廉租房開發要求，可以針對這兩類住房的投資額和開發面積分別制定量化要求，促使這兩類住房的投資回升到占全部房地產投資的8%~10%的水平。但更為有效的措施，是促使地方政府在公共產品和服務供給在空間上的均好性，這種政策措施可能較之“量化手段”更為有效。

　　6.推動房改過程中形成的存量房的商品化過程，活躍二手房交易。

　　如果能夠有效分流對商品房新房的需求，那么房價的上漲壓力就能得到較為明顯的釋放。從房改至今，已經形成了相當可觀的存量房規模。目前這批房改房不能進入住房二級市場的原因是多方面的，包括原單位優先回購、補繳土地價款等，這些限制房改房進入交易市場的因素有些是合理的，有些則可以通過經濟補償手段有效化解。我的建議是，各級政府可以考慮進一步推動房改房的“商品房化”進程，盡量放寬對房改房的交易限制，通過活躍二手房交易平抑房價。

　　7.形成多層次的住房供求市場，引導理性的住房消費觀念。

　　目前房地產價格形成機制扭曲的根源，應從供求兩方面來分析。不僅僅在于地方政府和開發商，也在于消費者的住房投資和消費是否理性。需要說明的是，目前由拆遷引起的所謂被動型房地產需求已經不再是市場需求的主流。因此加息不如提高首付，提高首付不如形成多層次住房需求。目前自有住房率接近80%，城鄉居民人均居住面積均有大幅度提升。在這樣的背景下，以理性的輿論氛圍，引導不同收入階層、不同就業年限階層形成理性的住房投資和需求，形成從廉租房、租房、購買部分產權房和二手房，購買新房乃至高檔商品房等等多層次的商品房需求階梯，并適當延長商品房從購買進入轉讓的時間限制，這可以避免絕大部分住房需求集中在新房市場，追求“一次性到位”的盲目消費。

　　8.規范外資進入房地產開發和交易市場的投資行為。

　　從我們所做的外資進入房地產投資報告來看，目前外資在開發環節的比重不超過15%，在銷售環節的比重不超過25%，但其在中國房地產市場中的作用日益重要。外資在房地產行業的投資不僅有可能帶來資本流動逆轉的風險，也對國內房地產金融業務直接產生替代效應。從外資對房地產行業的準入政策來看，中國是目前全球為數不多的、對境外機構和個人投資開發和銷售環節沒有重大限制的國家。國際貨幣基金組織(IMF)《2003年各國匯兌安排與匯兌限制》顯示：187個國家當中,137個國家對非居民投資房地產有各種限制。目前看來，中國房地產行業似乎呈現出早熟和過度開放的跡象，因此有必要有針對性地規范外資進入房地產開發和交易市場的投資行為。

　　9.改革公積金管理制度，建立以商業銀行托管制度為核心的公積金制度。

　　目前，公積金的管理和運作是通過分散的、非專業化的各地公積金管理中心來進行的，這種管理方式是相當昂貴的。一則公積金管理中心的人員構成缺乏豐富的金融專業技能，二則公積金的分散也帶來了投資運作的難度和挪用的可能性。從金融制度安排來看，個人的公積金賬戶完全可以委托國有商業銀行或者股份制銀行，通過托管方式來提高運作效率并顯著降低運作成本。集中托管式的公積金管理，使得具有閑置性的公積金能夠通過專業化的金融機構進行有效投資，也使得城鎮居民申請公積金貸款，或者公積金/商業按揭組合貸款更為便捷有效。

　　10.強化政府職能部門信息披露的嚴肅性、專業性和全面性。

　　目前房地產市場的信息泡沫，對行業的健康發展也有相當大的負面影響。例如，目前包括各級統計局、發改委、建委等均公布各自的房地產統計信息，并且差異極大，這造成了相當大的混亂。以房價變動而言，有的部門以銷售收入與銷售面積之比計算平均房價的變動，有的部門則按當年房價增量與上年房價的比值來計算，有的運用均價，有的運用抽樣價。對住房空置率、房價收入比等的爭議也同樣普遍存在。因此，政府部門應該形成協調和溝通機制，并根據《統計法》的要求，由統計調查部門統一發布區域或者全國的房地產行業信息。在披露相關數據的同時，還應該披露數據的統計抽樣過程，增強其專業性和全面性。(作者為